目　　錄

導　言 

第一章　基本形勢 

第一節　重大機遇

第二節　嚴峻挑戰

第二章　總體要求 

第一節　指導思想

第二節　基本原則

第三節　主要目標

第三章　戰略格局 

第一節　高效規范的國土開發開放格局

第二節　安全和諧的生態環境保護格局

第三節　協調聯動的區域發展格局

第四章　集聚開發 

第一節　構建多中心網絡型開發格局

第二節　推進新型城鎮化發展

第三節　優化現代產業發展布局

第五章　分類保護 

第一節　構建“五類三級”國土全域保護格局

第二節　推進人居生態環境保護

第三節　強化自然生態保護

第四節　嚴格水資源和耕地資源保護

第五節　加強海洋生態環境保護

第六章　綜合整治 

第一節　推進形成“四區一帶”國土綜合整治格局

第二節　實施城市化地區綜合整治

第三節　推進農村土地綜合整治

第四節　加強重點生態功能區綜合整治

第五節　加快礦產資源開發集中區綜合整治

第六節　開展海岸帶和海島綜合整治

第七章　聯動發展 

第一節　推進區域一體化發展

第二節　支持特殊地區加快發展

第三節　提高開放合作水平

第八章　支撐保障 

第一節　加強基礎設施建設

第二節　保障合理建設用地需求

第三節　強化水資源綜合配置

第四節　構建能源安全保障體系

第五節　提升非能源重要礦產資源保障能力

第六節　增強防災減災能力

第七節　推進體制機制創新

第九章　配套政策 

第一節　資源環境政策

第二節　產業投資政策

第三節　財政稅收政策

第十章　《綱要》實施 

第一節　夯實實施基礎

第二節　加強實施管理

導　　言 

我國的國土包括陸地國土和海洋國土，其中陸地國土面積960萬平方公里，根據《聯合國海洋法公約》有關規定和我國主張，管轄海域面積約300萬平方公里。這是中華民族繁衍生息的寶貴家園，也是我國經濟社會持續發展的基本載體。科學推進國土集聚開發、分類保護和綜合整治，進一步優化開發格局、提升開發質量、規范開發秩序，有利于形成安全、和諧、開放、協調、富有競爭力和可持續發展的美麗國土，為實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興中國夢提供有力支撐和基礎保障。

按照黨中央、國務院部署，編制實施《全國國土規劃綱要（2016—2030年）》（以下簡稱《綱要》），是統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，促進人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一的重大舉措。《綱要》貫徹區域發展總體戰略和主體功能區戰略，推動“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展戰略（以下稱三大戰略）落實，對國土空間開發、資源環境保護、國土綜合整治和保障體系建設等作出總體部署與統籌安排，對涉及國土空間開發、保護、整治的各類活動具有指導和管控作用，對相關國土空間專項規劃具有引領和協調作用，是戰略性、綜合性、基礎性規劃。

《綱要》范圍涵蓋我國全部國土（暫未含港澳臺地區）。規劃基期為2015年，中期目標年為2020年，遠期目標年為2030年。

第一章　基本形勢

當前，我國正處于全面建成小康社會決勝階段，世情國情繼續發生深刻變化，經濟發展進入新常態，國土開發利用與保護面臨重大機遇和嚴峻挑戰，必須順應國際大勢，立足基本國情，把握時代要求，科學研判發展形勢。

第一節　重大機遇 

經濟全球化深入推進，為構建開放的國土開發格局提供了良好外部環境。20世紀80年代以來，市場經濟和國際分工加速推進，經濟全球化和區域一體化步伐加快，有力推動了貿易自由化和區域經濟合作，極大促進了資源要素流動。世界多極化發展格局日漸形成，新興大國群體性崛起，發展中國家整體實力增強，國際戰略重心逐漸東移。我國處于亞太經濟區核心地區，在承接全球產業轉移和深度參與國際分工中具有得天獨厚的地緣優勢，對外開放與國際合作空間廣闊。

綜合國力持續提升，為提高國土開發能力和水平奠定了堅實物質基礎。改革開放以來，我國社會主義市場經濟體系日益健全，經濟結構加快轉型，基礎設施不斷完備，科教水平整體提升，社會民生持續改善，內生動力顯著增強，取得了舉世矚目的偉大成就，目前已進入中等收入國家行列。今后，我國仍處于可以大有作為的重要戰略機遇期，有巨大的潛力、韌性和回旋余地，經濟社會發展長期向好的總體趨勢不會改變。

生態文明建設戰略地位提升，對統籌推進國土開發、利用、保護和整治提出了明確要求。長期以來，我國始終堅持節約資源、保護環境和保護耕地的基本國策，全民生態文明意識逐步增強，生態文明建設穩步推進。黨的十八大提出，將生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。黨的十八屆五中全會提出“綠色”發展理念。這都要求珍惜每一寸國土，優化國土空間開發格局，全面促進資源節約，加大自然生態系統和環境保護力度，加強生態文明制度建設。

國土集聚開發格局日漸清晰，為有序開發國土確立了基本框架。改革開放以來，我國人口、產業向東部沿海和大城市集聚的態勢不斷增強，推動形成了京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等三大城市群和沿海、沿江、沿主要交通干線的開發軸帶。近年來，圍繞實施區域發展總體戰略和主體功能區戰略，國家出臺實施了一系列區域規劃與政策，確定了優化經濟空間布局的方向和重點；制定了《全國主體功能區規劃》，明確了科學開發國土空間的行動綱領和遠景藍圖，發布實施了土地利用總體規劃、礦產資源規劃、海洋功能區規劃等，從不同層次、不同角度對國土開發作出了安排部署，初步確立了國土開發重點與基本框架。

第二節　嚴峻挑戰 

資源約束不斷加劇。一是資源稟賦缺陷明顯。我國資源總量大、種類全，但人均少，質量總體不高，主要資源人均占有量遠低于世界平均水平。礦產資源低品位、難選冶礦多；土地資源中難利用地多、宜農地少；水土資源空間匹配性差，資源富集區與生態脆弱區多有重疊。二是資源需求剛性增長。近十年間，我國礦產資源供應量增速同比提高0.5—1倍，高出同期世界平均增速0.5—1倍，對外依存度不斷提高，石油、鐵礦石、銅、鋁、鉀鹽等大宗礦產資源的國內保障程度不足50%。建設用地需求居高不下，2015年實際供地達到53萬公頃。隨著新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，資源需求仍將保持強勁勢頭。三是資源利用方式較為粗放。我國目前單位國內生產總值用水量和能耗分別是世界平均水平的3.3倍和2.5倍；人均城鎮工礦建設用地面積為149平方米，人均農村居民點用地面積為300平方米，遠超國家標準上限；礦產資源利用水平總體不高。四是利用國外資源的風險和難度不斷加大。當前，世界經濟正處于深度調整之中，復蘇動力不足，地緣政治影響加重，新的產業分工和經濟秩序正在加快調整，各國圍繞市場、資源、人才、技術、標準等領域的競爭更趨激烈，能源安全、糧食安全、氣候變化等全球性問題更加突出，發展仍面臨諸多不穩定性和不確定性，我國從國際上獲取能源資源的難度不斷加大。

生態環境壓力加大。一是部分地區環境質量持續下降。2015年十大流域的700個水質監測斷面中，劣Ⅴ類水質斷面比例占8.9%。京津冀、長江三角洲、珠江三角洲、山東半島等地區，復合型大氣污染嚴重；遼寧中部、成渝、海峽西岸等地區，復合型大氣污染問題開始顯現。全國土壤環境狀況總體不容樂觀，部分地區土壤污染較重，耕地土壤環境質量堪憂，工礦廢棄地土壤環境問題突出。全國土壤總的點位超標率為16.1%，耕地土壤點位超標率為19.4%。二是生態系統功能不斷退化。部分地區森林破壞、濕地萎縮、河湖干涸、水土流失、土地沙化、草原退化問題突出，生物多樣性降低，生態災害頻發。全國水土流失、沙化和石漠化面積分別為295萬平方千米、173萬平方千米和12萬平方千米，全國中度和重度退化草原面積仍占草原總面積的三分之一以上，約44%的野生動物種群數量呈下降趨勢，野生動植物種類受威脅比例達15%—20%。三是地質災害點多面廣頻發。陸域國土地質環境極不安全區、不安全區面積分別占4.6%、10.1%，局部地區地質環境安全風險較高。川滇山地、云貴高原、秦巴山地、隴中南山地等，滑坡、崩塌、泥石流等突發性地質災害高發頻發；長江三角洲、華北平原、汾渭盆地、濱海沉積海岸等地區，地面沉降和地裂縫等緩變性地質災害不斷加重。四是海洋生態環境問題日益凸顯。陸源和海上污染物排海總量快速增長，近岸海域污染加重，特別是遼東灣、渤海灣、長江口、杭州灣、珠江口等海域污染問題十分突出；海岸自然岸線保有率為37.6%，沙質海岸侵蝕嚴重，濱海濕地不斷減少，海洋生態服務功能退化；赤潮、綠潮等海洋生態災害頻發，年均災害面積分別超過1.4萬和3萬平方千米；重大海洋污染事故時有發生。

國土空間開發格局亟需優化。一是經濟布局與人口、資源分布不協調。改革開放以來，產業和就業人口不斷向東部沿海地區集中，市場消費地與資源富集區空間錯位，造成能源資源的長距離調運和產品、勞動力大規模跨地區流動，經濟運行成本、社會穩定和生態環境風險加大。二是城鎮、農業、生態空間結構性矛盾凸顯。隨著城鄉建設用地不斷擴張，農業和生態用地空間受到擠壓，城鎮、農業、生態空間矛盾加劇；優質耕地分布與城鎮化地區高度重疊，耕地保護壓力持續增大，空間開發政策面臨艱難抉擇。三是部分地區國土開發強度與資源環境承載能力不匹配。國土開發過度和開發不足現象并存，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等地區國土開發強度接近或超出資源環境承載能力，中西部一些自然稟賦較好的地區尚有較大潛力。四是陸海國土開發缺乏統籌。沿海局部地區開發布局與海洋資源環境條件不相適應，圍填海規模增長較快、利用粗放，可供開發的海岸線和近岸海域資源日益匱乏，涉海行業用海矛盾突出，漁業資源和生態環境損害嚴重。

國土開發質量有待提升。一是城鎮化重速度輕質量問題嚴重。改革開放以來，我國城鎮化進程加快，常住人口城鎮化率由1978年的17.9%提高到2015年的56.1%左右，但城鎮化粗放擴張，產業支撐不足。2000—2015年，全國城鎮建成區面積增長了約113%，遠高于同期城鎮人口59%的增幅。部分城市承載能力減弱，水土資源和能源不足，環境污染等問題凸顯。二是產業低質同構現象比較普遍。產業發展總體上仍處在過度依賴規模擴張和能源資源要素驅動的階段，產業協同性不高，核心競爭力缺乏，產品附加值低，在技術水平、盈利能力和市場影響力等方面與發達國家存在明顯差距。同時，區域之間產業同質化嚴重，部分行業產能嚴重過剩。三是基礎設施建設重復與不足問題并存。部分地區基礎設施建設過于超前，閑置和浪費嚴重。中西部偏遠地區基礎設施建設相對滯后，衛生、醫療、環保等公共服務和應急保障基礎設施缺失。四是城鄉區域發展差距仍然較大。城鄉居民收入比由上世紀80年代中期的1.86∶1擴大到2015年的2.73∶1，城鄉基礎設施和公共服務水平存在顯著差異。2014年，東部地區人均國內生產總值分別為中部、西部和東北地區的1.75倍、1.79倍和1.28倍，東部地區國土經濟密度分別為中部、西部和東北地區的2.81倍、18.80倍和5.34倍。革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區發展滯后問題較為突出，截至2015年底全國仍有5630萬農村建檔立卡貧困人口1。

第二章　總體要求

積極應對國土開發面臨的新機遇與新挑戰，圍繞實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興中國夢，針對國土開發中存在的突出問題，加強頂層設計和統籌謀劃，科學確定國土開發、保護與整治的指導思想、基本原則和主要目標。

第一節　指導思想 

全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，認真落實黨中央、國務院決策部署，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，大力推進生態文明建設，堅持人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一，加快轉變國土開發利用方式，全面提高國土開發質量和效率，落實區域發展總體戰略、主體功能區戰略和三大戰略，統籌推進形成國土集聚開發、分類保護與綜合整治“三位一體”總體格局，加強國土空間用途管制，建立國土空間開發保護制度，提升國土空間治理能力，為實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興中國夢提供有力支撐和基礎保障。

第二節　基本原則 

堅持國土開發與資源環境承載能力相匹配。樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，堅持人口資源環境相均衡，以資源環境承載能力為基礎，根據資源稟賦、生態條件和環境容量，明晰國土開發的限制性和適宜性，科學確定國土開發利用的規模、結構、布局和時序，劃定城鎮、農業、生態空間開發管制界限，引導人口和產業向資源環境承載能力較強的區域集聚。

堅持集聚開發與均衡發展相協調。以集聚開發為重點，鼓勵有條件地區率先發展，最大限度發揮要素集聚效益，提高對周邊地區的輻射帶動能力。兼顧效率與公平，統籌配置公共資源，推動城鄉區域協調發展。加大對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區和資源型地區的扶持力度，提升自我發展能力。優先保障民生設施建設空間，促進基本公共服務均等化。

堅持點上開發與面上保護相促進。堅持在保護中開發、在開發中保護，對資源環境承載能力相對較強的地區實施集中布局、據點開發，充分提升有限開發空間的利用效率，騰出更多空間，實現更大范圍、更高水平的國土保護。針對不同地區國土空間特點，明確保護主題，實行分類分級保護，促進國土全域保護，切實維護國家生態安全。

堅持陸域開發與海域利用相統籌。在促進陸域國土縱深開發的同時，充分發揮海洋國土作為經濟空間、戰略通道、資源基地、安全屏障的重要作用，擴大內陸地區分享海洋經濟發展效益的范圍，加強陸地與海洋在發展定位、產業布局、資源開發、環境保護和防災減災等方面的協同共治，構建良性互動的陸海統籌開發格局，提高海洋資源開發能力，加快建設海洋強國。

堅持節約優先與高效利用相統一。落實節約優先戰略，加強全過程節約管理，完善市場調節、標準管控、考核監管，健全土地、水、能源節約集約使用制度，大幅降低資源消耗強度，提高利用效率和效益，形成節約資源的空間格局、產業結構、生產方式和消費模式，推動資源利用方式根本轉變，實現綠色發展、循環發展和低碳發展。

堅持市場調節與政府調控相結合。積極完善中國特色社會主義市場經濟體制，在更大程度、更廣范圍發揮市場配置資源的決定性作用，提高資源配置和國土空間開發效率。大力推進供給側結構性改革，更好發揮政府在國土空間開發利用與保護中的作用，完善自然資源資產用途管制制度，強化國土空間用途管制，綜合運用經濟、行政和法律等手段，科學引導人口流動、城鄉建設和產業布局，合理優化空間結構。

第三節　主要目標 

全面推進國土開發、保護和整治，加快構建安全、和諧、開放、協調、富有競爭力和可持續發展的美麗國土。

國土空間開發格局不斷優化，整體競爭力和綜合國力顯著增強。到2020年，全國主體功能區布局基本形成，國土空間布局得到優化；到2030年，主體功能區布局進一步完善，以重點經濟區、城市群、農產品主產區為支撐，重要軸帶為主干的新型工業化、城鎮化格局基本形成，人口集疏更加有序，城市文化更加繁榮，全方位對外開放格局逐步完善，國際競爭力顯著增強，國土開發強度不超過4.62%，城鎮空間控制在11.67萬平方千米以內。

城鄉區域協調發展取得實質進展，國土開發的協調性大幅提升。到2020年，區域協調發展新格局基本形成，區域之間、城鄉之間居民收入差距縮小，基本公共服務均等化水平穩步提高，城鎮化質量顯著提升；到2030年，城鄉一體化發展體制機制更加完善，城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置基本實現，新型工農、城鄉關系進一步完善，基本公共服務均等化總體實現。

資源節約型、環境友好型社會基本建成，可持續發展能力顯著增強。到2020年，人居環境逐步改善，生態系統穩定性不斷增強，生物多樣性得到切實保護；到2030年，集約、綠色、低碳、循環的資源利用體系基本建成，生態環境得到有效保護，資源節約集約利用水平顯著提高，單位國內生產總值能耗和用水量大幅下降，國土綜合整治全面推進，生產、生活和生態功能明顯提升，耕地保有量保持在18.25億畝以上，建成高標準農田12億畝，新增治理水土流失面積94萬平方千米以上。

基礎設施體系趨于完善，資源保障能力和國土安全水平不斷提升。到2020年，建設內通外聯的運輸通道網絡，城鎮生活污水、垃圾處理設施實現全覆蓋，水利基礎設施更加完善，防災減災體系更加健全；到2030年，綜合交通和信息通信基礎設施體系更加完善，城鄉供水和防洪能力顯著增強，水、土地、能源和礦產資源供給得到有效保障，防災減災體系基本完善，抵御自然災害能力明顯提升，公路與鐵路網密度達到0.6千米/平方千米，用水總量控制在7000億立方米以內。

海洋開發保護水平顯著提高，建設海洋強國目標基本實現。到2020年，海洋經濟發展空間不斷拓展，海洋產業布局更為合理，對沿海地區經濟的輻射帶動能力進一步增強，海洋生產總值占國內生產總值比例達到9.5%；到2030年，海洋開發、控制、綜合管理能力全面提升，海洋經濟不斷壯大，海洋生態環境質量持續改善，海上突發事件應急處置能力顯著增強，國家海洋權益得到切實維護，海洋生產總值占國內生產總值比例力爭達到14%。

國土空間開發保護制度全面建立，生態文明建設基礎更加堅實。到2020年，空間規劃體系不斷完善，最嚴格的土地管理制度、水資源管理制度和環保制度得到落實，生態保護紅線全面劃定，國土空間開發、資源節約、生態環境保護的體制機制更加健全，資源環境承載能力監測預警水平得到提升；到2030年，國土空間開發保護制度更加完善，由空間規劃、用途管制、差異化績效考核構成的空間治理體系更加健全，基本實現國土空間治理能力現代化。

表1　主要指標 

第三章　戰略格局

深入實施區域發展總體戰略、主體功能區戰略和三大戰略，以資源環境承載能力為基礎，推動國土集聚開發和分類保護相適應，立足比較優勢，促進區域協調發展，切實優化國土空間開發格局。

第一節　高效規范的國土開發開放格局 

以培育重要開發軸帶和開發集聚區為重點建設競爭力高地。堅持集約發展，高效利用國土空間。在資源環境承載能力較強、集聚開發水平較高或潛力較大的城市化地區，著力推進國土集聚開發，引導人口、產業相對集中布局。以四大板塊為基礎、三大戰略為引領，以國家優化開發和重點開發區域為重點，依托大江大河和重要交通干線，打造若干國土開發重要軸帶，促進生產要素有序流動和高效集聚，著力打造國土集聚開發主體框架，積極構建多中心網絡型開發格局，提升國土開發效率和整體競爭力。

以現實基礎和比較優勢為支撐建設現代產業基地。按照國家產業發展總體戰略部署，立足各地區產業發展基礎和比較優勢，分類分區引導重點產業結構調整和布局優化，促進形成區域間分工合理、優勢互補、聯動發展的產業格局。提高產業核心競爭力，改造提升傳統產業，培育壯大戰略性新興產業，加快發展現代服務業，培育一批具有國際競爭力的先進制造業基地，發展現代產業集群。加快推進農業現代化，重點在資源條件良好、配套設施完善、開發潛力較大的地區，建設重要農產品優勢區，加強耕地保護，推進高標準農田建設，鞏固提高重要農產品供給能力，形成現代農業空間開發格局。

以發展海洋經濟和推進沿海沿邊開發開放為依托促進國土全方位開放。推進沿海沿邊開放，形成優勢互補、分工協作、均衡協調的區域開放格局。鼓勵東部沿海地區全面參與國際分工，主動融入經濟全球化。深入推進沿邊地區開發開放，加快邊境中心城市、口岸城市建設，加強基礎設施與周邊國家互聯互通，發展面向周邊的特色產業群和產業基地，形成具有獨特地緣優勢的開發開放格局。統籌推進海岸帶和海島開發建設、近海與遠海開發利用，增強海洋開發能力，優化海洋產業結構，提高海洋經濟增長對國民經濟的支撐水平。

第二節　安全和諧的生態環境保護格局 

分類分級推進國土全域保護。以資源環境承載狀況為基礎，綜合考慮不同地區的生態功能、開發程度和資源環境問題，突出重點資源環境保護主題，有針對性地實施國土保護、維護和修復，切實加強環境分區管治，改善城鄉人居環境，嚴格水土資源保護，提高自然生態系統功能，加強海洋環境保護，促進形成國土全域分類分級保護格局。

構建陸海國土生態安全格局。構建以青藏高原生態屏障、黃土高原—川滇生態屏障、東北森林帶、北方防沙帶和南方丘陵山地帶（即“兩屏三帶”）以及大江大河重要水系為骨架，以其他國家重點生態功能區為支撐，以點狀分布的國家禁止開發區域為重要組成部分的陸域生態安全格局。統籌海洋生態保護與開發利用，構建以海岸帶、海島鏈和各類保護區為支撐的“一帶一鏈多點”海洋生態安全格局。

第三節　協調聯動的區域發展格局 

全面實施三大戰略。深入推進“一帶一路”建設戰略實施，促進國際與國內區域經濟發展互聯互通，形成沿海、沿江、沿邊區域合作與開放新局面。推動京津冀協同發展，有序疏解北京非首都功能，調整經濟結構和空間結構，探索人口密集地區優化開發模式，增強對環渤海地區和北方腹地的輻射帶動能力。推動長江經濟帶發展，以長江黃金水道為依托，發揮長江主軸線的輻射帶動作用，向腹地延伸拓展。以三大戰略為引領，積極謀劃區域發展新格局，沿大江大河和重要交通干線，由東向西、由沿海向內地，形成以點帶線、由線到面的新經濟增長極和增長帶，拓展區域發展新空間，塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務均等、資源環境可承載的區域發展新格局。

促進區域協調發展。繼續深入實施區域發展總體戰略，立足區域資源環境稟賦，發揮比較優勢，確定不同區域發展定位、開發重點、保護內容和整治任務，完善創新區域政策，提高區域政策精準性。推動重點地區加快發展，扶持老少邊貧地區跨越發展，支持資源型地區轉型發展，鼓勵改革試驗區創新發展，促進區域錯位協同發展。

推進區域一體化發展。發揮國土開發軸帶的縱深連通作用，加快建設綜合運輸通道，加強國土開發軸帶沿線地區經濟聯系和分工協作，實現要素區域間自由流動和優化組合。發揮國土開發集聚區的輻射帶動作用，推進開發集聚區及其周邊地區的城鎮發展、產業布局、資源開發利用、生態環境保護和基礎設施建設，推進區域一體化發展進程。

第四章　集聚開發

按照區域協調發展和主體功能定位的要求，綜合運用國土空間用途管制、資源配置、環境準入、重大基礎設施建設等手段，引導人口、產業有序集聚，構建集疏適度、優勢互補、集約高效、陸海統籌的國土集聚開發空間格局，增強國土綜合競爭力。

第一節　構建多中心網絡型開發格局 

推進建設國土開發集聚區。推動京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等優化開發區域的協同發展，以優化人口分布、產業結構、城鎮布局等為重點，轉變國土空間開發利用方式，促進城鎮集約緊湊發展，提高國土開發效率，廣泛深入參與國際合作與競爭。加速提升長江中游地區和成渝等重點開發區域集聚發展水平和輻射帶動能力，加大承接產業轉移力度，適度擴大城市容量，密切城市群之間的聯系，充分發揮對中部地區崛起和西部大開發戰略實施的引領帶動作用。加大哈長地區、遼中南地區、冀中南地區、山東半島地區、東隴海地區、海峽西岸地區、北部灣地區、山西中部城市群、中原地區、江淮地區、黔中地區、滇中地區、呼包鄂榆地區、寧夏沿黃地區、關中—天水地區、蘭州—西寧地區、天山北坡地區、藏中南地區等區域的建設力度，加強基礎設施建設和環境保護，積極推進新型工業化，提高人口和產業集聚能力，建成具有重要影響力的區域性經濟中心，帶動周邊地區加快發展。

積極培育國土開發軸帶。依托主要交通干線和綜合交通運輸網絡，重點推進絲綢之路經濟帶建設和長江經濟帶發展，以“兩橫三縱”開發軸帶為主，促進國土集聚開發，引導生產要素向交通干線和連接通道有序自由流動和高效集聚，推動資源高效配置和市場深度融合。提升沿海軸帶連接21世紀海上絲綢之路建設的排頭兵和主力軍功能，成為我國實施陸海統籌戰略、全面深化改革和對外開放的重要經濟軸帶。進一步發揮京哈—京廣軸帶促進全國區域發展南北互動、東西交融的重要核心地帶作用；建設京九軸帶，打造成為促進中部崛起、產業梯度發展的重要經濟帶。促進包昆軸帶發展，發揮我國西部地區最重要的南北向開發軸帶作用，建設成為我國向西南開放、密切西部地區聯系的重要戰略通道。建設隴海—蘭新軸帶，形成我國向西開放、密切西北與東部地區聯系的重要戰略通道。將長江經濟軸帶打造成為具有全球影響力的內河經濟帶，全面發揮促進我國東中西互動合作和沿海沿江地區全面開放的重要作用；建設滬昆軸帶，打造暢通東南與西南地區溝通聯系的重要通道。發揮京蘭軸帶作為我國北方地區東西向重要開發軸帶作用，進一步暢通華北和西北地區經濟聯系。根據不同開發軸帶的基礎條件和連接區域的經濟社會發展水平，明確戰略定位與發展重點，加強軸帶上集聚區之間的經濟聯系和分工協作，促進人口和產業集聚，提升軸帶集聚效益。重點培育東西向開發軸帶，促進國土開發重點由沿海向內陸地區縱深推進，加快縮小地區差距。加快自貿試驗區和口岸地區建設，形成“一帶一路”建設的重要節點。到2030年，城市化戰略格局進一步完善，重要軸帶開發集聚能力大幅提升，多中心網絡型國土空間開發新格局基本形成。

第二節　推進新型城鎮化發展 

促進各類城鎮協調發展。以開發軸帶和開發集聚區為依托，以城市群為主體形態，促進大中小城市和小城鎮合理分工、功能互補、協同發展。鼓勵城鎮因地制宜合理布局，避免無序蔓延和占用高標準農田等優質耕地。發揮北京、上海、廣州等超大城市和特大城市服務全國、面向世界的綜合功能，提高國際影響力和競爭力，引領全國經濟發展；提高大城市的經濟社會活動組織能力，強化區域服務功能，帶動周邊地區發展；加快發展中小城市，強化產業功能、服務功能和居住功能，提升市政基礎設施和公共服務設施建設水平，提高集聚人口和服務周邊的能力；重點發展區位優越、潛力較大、充滿魅力的小城鎮，促進縣域經濟發展，發揮連接城鄉的紐帶作用，培育具有農產品加工、商貿物流等專業特色的小城鎮。建立城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量相掛鉤機制，科學設定開發強度、劃定城市開發邊界。

分類引導城鎮化發展。提升優化開發區域城鎮化質量，將京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等地區建設成為具有世界影響力的城市群，以盤活存量用地為主，嚴格控制新增建設用地，統籌地上地下空間，引導中心城市人口向周邊區域有序轉移。培育發展中西部地區城市群，發展壯大東北地區、中原地區、長江中游、成渝地區、關中平原城市群，適當擴大建設用地供給，提高存量建設用地利用強度，完善基礎設施和公共服務，加快人口、產業集聚，打造推動國土空間均衡開發、引領區域經濟發展的重要增長極。穩妥有序推進農產品主產區城鎮化發展，統籌協調城鎮擴展與重要農產品優勢區布局，加強農用地特別是耕地保護，實行點狀開發、面上保護，促進人口向城市和重點小城鎮集中；完善縣和鄉鎮公共服務設施配套，提升小城鎮公共服務和居住功能，促進農業轉移人口全面融入城鎮。引導重點生態功能區城鎮化發展，以現有城鎮布局為基礎，實施集約開發、集中建設，有步驟地引導生態移民向中小城市和重點小城鎮集中。

優化城鎮空間結構。按照促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的總體要求，調整優化城鎮空間結構，努力打造和諧宜居、富有活力、各具特色的城市。控制生產空間，減少工業用地比例，提高工業用地投入產出效益；適當增加生活空間，合理保障常住城鎮人口居住用地，提高城鎮居民生活質量；嚴格保護并拓展城市開敞綠色空間，構建耕地、林草、水系、綠帶等生態廊道，切實發揮耕地特別是基本農田在優化城鎮、產業用地結構中的生態支撐作用，保護人文和自然文化遺產等用地，推進海綿城市建設，促進城鎮生態環境改善，大力推進綠色城鎮化。

促進城鄉一體化發展。全面統籌城鄉規劃、基礎設施建設、公共服務、產業發展、生態環境保護和社會管理，加快完善體制機制，促進城鄉生產要素自由流動、城鄉居民自由遷徙、城鄉公共資源均衡配置。培育發展充滿活力、特色化、專業化的縣域經濟，提升承接城市功能轉移和輻射帶動鄉村發展能力。將農村產業融合發展與新型城鎮化建設有機結合，引導農村二三產業向縣城、重點鄉鎮及產業園區等集中。深入推進新農村建設，著力推動農村一二三產業融合發展，鼓勵規模經營，大力推進基礎設施建設，全面加強農田水利和農村飲水安全工程建設，促進城鄉基本公共服務均等化，在尊重農民意愿基礎上適度遷村并點，優化農村居民點布局，加快推進農村危房改造和國有林區（場）、墾區、棚戶區危房改造，實施游牧民定居工程。

第三節　優化現代產業發展布局 

優化現代農業生產布局。進一步夯實農業基礎地位，在確保谷物基本自給、口糧絕對安全的前提下，大力發展區域優勢農業，基本形成與市場需求相適應、與資源稟賦相匹配的現代農業生產結構和區域布局，保障農產品生產空間，穩步提升地區優勢農產品生產能力，全面提高農業現代化水平。

大力建設糧食主產區。全面提高糧食主產區綜合生產能力。優化提升東北地區糧食主產區，建設水稻、玉米、大豆優勢產業帶。加強黃淮海平原糧食主產區生產能力建設，形成優質小麥、專用玉米和高蛋白大豆規模生產優勢區。鞏固長江經濟帶地區糧食主產區生產規模，立足中游地區農業生產條件較好、耕地資源豐富的基礎，推進雙季稻、秈改粳和優質專用小麥生產區建設，強化糧食供給保障能力，打造特色化糧食生產核心區。發展西北地區糧食主產區，全面提高優質小麥、玉米和馬鈴薯生產規模和質量。建設西南地區糧食主產區，重點發展水稻、小麥、玉米和馬鈴薯種植。強化東南沿海和華南地區糧食產業帶建設和保護，穩步提高優質雙季稻和馬鈴薯產量規模。以糧食主產區為核心，實施耕地質量保護與提升行動，嚴守耕地紅線，提高耕地質量，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。優先支持糧食主產區農產品加工產業發展，促進糧食就地轉化，增強農業綜合生產能力。

著力建設非糧作物優勢區。合理確定非糧作物種植用地規模和布局，統籌協調與主要糧食作物種植用地關系，穩步發展標準化、良種化、產業化、機械化生產示范基地。著力穩定棉花種植面積，大力發展油菜等油料作物生產，推進甘蔗等糖料生產基地建設，發展高產速生天然橡膠種植，提高蘋果、柑橘等優勢果品產業基地競爭力。以內蒙古中東部、京津冀和黃淮海平原、長三角地區、黃土高原、西南地區、西北地區及華南和東南沿海為主體，建設非糧作物優勢區。

鞏固提升畜牧產品優勢區。以東北及內蒙古、華南地區、西北地區、西南地區、黃淮海平原及長江流域為主體，建設畜牧產品優勢區。提升綜合供給能力和生產效益，優化主導產品結構，提高優勢產區商品率。引導生豬和家禽生產向糧食主產區集中，鼓勵西部地區生豬和家禽生產。以牧區與半農半牧區、東北地區、中原地區、南方草山草坡地區為主體，建設肉牛和肉羊生產繁育優勢區。積極發展現代草原畜牧業，根據環境容量調整區域養殖布局，統籌協調北方干旱半干旱草原區、青藏高寒草原區、東北華北濕潤半濕潤草原區和南方草地區牧業發展與草原保護的關系。優化畜禽養殖結構，發展草食畜牧業，形成規模化生產、集約化經營為主導的產業發展格局。充分發揮長江經濟帶上游地區優勢，大力發展以草食畜牧業為代表的特色生態農業。嚴格保護草地資源，全國8個主要牧區省（區）草原總面積保持在3億公頃以上。

加快培育水產品優勢區。以東南沿海、黃渤海、長江中下游等養殖優勢區為中心，充分發揮區域水資源和水環境優勢，建設形成產品優勢明顯、產業規模較大、國際競爭力顯著的水產品優勢區。加大重要漁業水域和養殖水面保護力度，強化國家級水產種質資源保護區建設。加強海水養殖區建設和維護。統籌養殖用海與旅游、生態等用海空間，嚴格保護海水養殖用海、用地，保障漁民生產生活和現代化漁業發展用海需求，到2030年海水養殖用海功能區面積不少于260萬公頃。加強傳統優勢漁場保護和建設，控制近海捕撈強度。促進傳統漁場漁業資源恢復，加強海洋牧場建設。

調整重點工業布局。堅持走中國特色新型工業化道路，充分發揮工業對國民經濟發展的重要支撐作用，積極優化產業布局，改造提升傳統工業，培育壯大戰略性新興產業，強化工業基礎能力，打造一批具有國際競爭力的智能、綠色、低碳先進制造業基地。

重點建設煤炭和電力基地。按照“控制東部、穩定中部、發展西部”的總體安排，立足資源稟賦、市場區位、環境容量、水資源承載能力等因素，確定煤炭產業發展格局。加大中西部地區資源開發與生態環境保護統籌協調力度，有序推進陜北、黃隴、神東、蒙東、寧東、晉北、晉中、晉東、云貴和新疆等煤炭基地建設，并建設形成若干大型煤電基地。發展綠色水電產業帶，在做好生態環境保護和移民安置的前提下，以西南地區金沙江、雅礱江、大渡河、瀾滄江等河流為重點，積極有序推進大型水電基地建設。以保證安全為前提，穩步推進核電站建設。有序建設華北、東北、西北地區大型風電和太陽能發電項目，加快推進海上風電規模化發展。

提升發展石油化工和煤炭轉化產業基地。發揮區域比較優勢，引導產業集中布局和調整升級。東部沿海地區，充分利用國內外資源，建設世界級石化產業基地；中西部地區，充分依托資源優勢，穩步發展石油化工產業。在水資源條件和生態環境較好的煤炭凈調出省區，開展煤炭清潔高效轉化示范，在資源環境可承載前提下，規劃建設煤炭轉化產業基地。推進長江上游地區頁巖氣勘查開發。

優化布局鋼鐵產業基地。調整東部沿海鋼鐵基地布局，通過兼并重組、加快淘汰落后產能、減量調整，提高產業附加值，促進精品鋼鐵基地建設。推進中部地區鋼鐵產業結構調整升級，引導產業向沿江或資源地集中布局。充分發揮西部地區沿邊優勢，結合“一帶一路”基礎設施互聯互通建設和國際產能合作，積極開展對外合作。

有序建設有色金屬產業基地。發揮資源優勢，在中西部地區適度建設有色金屬深加工基地。利用進口銅、鎳等原料，在沿海地區合理布局建設有色金屬基地。加強稀土等資源保護力度，合理控制開發利用規模，促進新材料及應用產業有序發展。

集聚發展裝備制造業基地。以提高制造業創新能力和基礎能力為重點，推進信息技術與制造技術深度融合，培育制造業新優勢。鼓勵東部和東北地區重點發展高端裝備、高水平基礎零部件產業，加大研發力度，提升自主創新能力，重點在京津冀、長江三角洲、珠江三角洲、遼中南、哈長等地區建設具有國際競爭力的綜合性重大裝備產業基地。促進中部地區重點發展工程機械、重型礦山裝備、軌道交通、農業機械和輸變電設備，推動長江中游、晉中、皖江等地區產業優化升級，形成具有區域競爭優勢的裝備制造業生產基地。支持成渝、呼包鄂榆、黔中、北部灣等西部重點地區，充分利用現有產業基礎，有序承接產業轉移，形成裝備制造業綜合配套基地。

積極培育戰略性新興產業集聚區。加強前瞻布局，促進科技與產業深度融合，加快培育壯大節能環保、新一代信息通信技術、生物、高端裝備制造、新能源、新材料、新能源汽車、數字創意等戰略性新興產業，逐步打造一批新興主導產業。引導產業合理布局，實現區域錯位互補發展，避免同質化。依托現有優勢產業集聚區，培育形成一批創新能力強、集聚程度高的戰略性新興產業集聚區。

培育現代服務業集聚發展區域。充分發揮現代服務業對產業結構優化升級的拉動作用，推動生產性服務業向專業化和價值鏈高端延伸、生活性服務業向精細化和高品質轉變。積極培育現代服務業中心、國內貿易中心，著力發展生態旅游產業等新型業態，不斷提高服務業的發展水平和綜合競爭力。推動信息技術與產業發展深度融合，帶動生產模式和組織方式變革，形成網絡化、智能化、服務化、協同化的產業發展新形態。

加快現代服務業中心建設。以京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等地區為核心，建設服務全國、面向世界的現代服務業中心，大力發展金融、設計、文化創意、科技服務、咨詢、軟件信息服務、服務外包、商務會展、國際航運等高技術服務業和現代服務業。充分發揮長江中游、成渝、關中、遼中南、山東半島、中原等地區的產業優勢，形成區域性現代服務業中心。支撐生產性服務業和生活性服務業集聚區建設，加快健康養老、教育培訓、文化娛樂、體育健身等產業發展，促進大中城市盡快形成以服務經濟為主的產業結構。繼續開展國家服務業綜合改革試點，推動國家服務業發展示范區建設。

推動物流貿易中心有序發展。加快推進重點物流區域和聯通國際國內的物流通道建設，重點打造面向中亞、南亞、西亞的戰略物流樞紐及面向東盟的陸海聯運、江海聯運節點和重要航空港。建設京津冀、長江三角洲、珠江三角洲、長江中游、成渝、關中—天水、中原、哈長等重要商業功能區，優化流通節點城市布局。支持沿邊地區建設國際商貿和物流中心，合理布局區域物流中心。規劃建設服務貿易功能區，在有條件的地區開展服務貿易創新發展試點。依托現有各類開發區和自由貿易試驗區規劃建設一批特色服務出口基地。

促進生態旅游產業健康發展。充分利用國土空間的多種形態和功能，因地制宜、突出特色，發展生態旅游產業。內蒙古草原、東北林區、三江源、香格里拉、長江三峽、武夷山區、武陵山區、青藏鐵路沿線、海南島等區域，積極發揮特色資源優勢，在保護自然生態的前提下，發展觀光、度假、特種旅游等產業。鼓勵利用廢棄礦山、邊遠海島等開發旅游項目。

第五章　分類保護

堅持保護優先、自然恢復為主的方針，以改善環境質量為核心，根據不同地區國土開發強度的控制要求，綜合運用管控性、激勵性和建設性措施，分類分級推進國土全域保護，維護國家生態安全和水土資源安全，提高生態文明建設水平。

第一節　構建“五類三級”國土全域保護格局 

以資源環境承載力評價為基礎，依據主體功能定位，按照環境質量、人居生態、自然生態、水資源和耕地資源5大類資源環境主題，區分保護、維護、修復3個級別，將陸域國土劃分為16類保護地區，實施全域分類保護。

按照資源環境主題實施全域分類保護。對開發強度較高、環境問題較為突出的開發集聚區，實行以大氣、水和土壤環境質量為主題的保護；對人口和產業集聚趨勢明顯、人居生態環境問題逐步顯現的其他開發集聚區，實行以人居生態為主題的保護；對重點生態功能區，實行以自然生態為主題的保護；對水資源供需矛盾較為突出的地區，實行以水資源為主題的保護；對優質耕地集中地區，實行以耕地資源為主題的保護。

表2　國土分類分級保護

依據開發強度實施國土分級保護。對京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等優化開發區域，實施人居生態環境修復，優化開發，強化治理，從根本上遏制人居生態環境惡化趨勢；對重點開發區域實施修復和維護，有序開發，改善人居生態環境；對重點生態功能區和農產品主產區實施生態環境保護，限制開發，鞏固提高生態服務功能和農產品供給能力。

第二節　推進人居生態環境保護 

修復三大優化開發區域人居生態環境。以大氣、水和土壤環境綜合治理為重點，修復京津冀地區、長江三角洲地區、珠江三角洲地區的人居生態環境，優化人居生態格局。

嚴格限制高污染項目建設。依法淘汰鋼鐵、水泥、化工、有色等行業落后產能，有效控制區域性復合型大氣污染。嚴格控制造紙、印染、制革、農藥、氮肥等行業新建單純擴大產能項目，強化海河北系北京段和海河南系天津段水體以及太湖等重點河湖污染治理，加強入海河流小流域綜合整治和近岸海域污染防治，減少長江口、杭州灣、珠江口陸源污染物排放。加大土壤重金屬污染治理力度，推動有色金屬冶煉、皮革、電鍍、鉛酸蓄電池等行業技術更新改造，減少污染排放。限制京津冀地區高耗水行業發展，推進節水技術改造，提高工業用水循環利用率，在地下水漏斗區和海水入侵區實施地下水禁采和限采政策，加強地下水污染防治。

以恢復和保障城市生態用地為重點，強化城市園林綠地系統建設。通過規劃建設綠心、綠楔、綠帶、綠廊等結構性綠地，加強城鄉生態系統之間的連接。以太行山、燕山、大清河、永定河、潮白河、濱海濕地等生態廊道為主體，構建京津冀地區生態格局；以長江、錢塘江、太湖、京杭大運河、宜溧山區、天目山—四明山以及沿海生態廊道為主體，構建長江三角洲地區生態格局；以粵北山地丘陵、近海島嶼濕地和珠江水系為主體，構建珠江三角洲地區生態格局。

維護重點開發區域人居生態環境。遼中南、哈長等地區，發揮東北森林帶生態安全屏障作用，強化水源地、森林資源和生物多樣性保護，逐步恢復松嫩平原濕地，推進松花江、嫩江、遼河等流域和近岸海域污染防治。冀中南、晉中、中原等地區，推進區域大氣污染防治。長江中游和皖江地區，強化鄱陽湖、洞庭湖、漢江、湘江、巢湖等河湖生態建設和保護，擴大湖泊濕地空間，增強湖泊自凈功能，防治土壤重金屬污染和面源污染。成渝地區，加強長江、嘉陵江、岷江、沱江、涪江等流域水土流失防治，強化水污染治理、水生生物資源恢復和地質災害防治。呼包鄂榆、寧夏沿黃、關中—天水、蘭州—西寧、天山北坡等地區，嚴格限制高耗水行業發展，提高水資源利用水平，控制采暖期煤煙型大氣污染。黔中地區，強化石漠化治理、地質災害防治和大江大河防護林建設，構建長江和珠江上游地區生態屏障。滇中地區，推進以滇池為重點的高原湖泊水體污染綜合防治，強化酸雨污染防治。藏中南地區，加強耕地和草地保護，加大水土保持力度。

改善農村人居生態環境。嚴格工業項目環境準入，防止城市和工業污染向農村轉移。加強農業面源污染防治，加大種養業特別是規模化畜禽養殖污染防治力度，保持飲用水源和土壤質量安全。大力推進測土配方施肥，科學施用化肥、農藥，實現化肥、農藥使用量零增長，推動生態農業和有機農業發展。全面推進農村垃圾治理，加快農村生活污水治理和改廁，推廣節能環保型爐灶，改善農村居民生活環境。加強村莊整體風貌保護與設計，注重保留當地傳統文化，切實保護自然人文景觀及生態環境。

第三節　強化自然生態保護 

劃定并嚴守生態保護紅線。依托“兩屏三帶”為主體的陸域生態安全格局和“一帶一鏈多點”的海洋生態安全格局，將水源涵養、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙等生態功能重要區域，以及生態環境敏感脆弱區域進行空間疊加，劃入生態保護紅線，涵蓋所有國家級、省級禁止開發區域，以及有必要嚴格保護的其他各類保護地等。生態保護紅線原則上按禁止開發區域的要求進行管理，嚴禁不符合主體功能定位的各類開發活動，嚴禁任意改變用途，確保生態保護紅線功能不降低、面積不減少、性質不改變，保障國家生態安全。

加強重點生態功能區保護。具備水源涵養、防風固沙、水土保持、生物多樣性維護等功能的國家重點生態功能區，以保護修復生態環境、提供生態產品為首要任務，編制實施產業準入負面清單，因地制宜發展不影響主體功能定位的產業，限制大規模工業化和城鎮化開發，引導超載人口逐步有序轉移。實施更加嚴格的區域產業環境準入標準，提高各類重點生態功能區中城鎮化、工業化和資源開發的生態環境準入門檻。著力建設國家重點生態功能區，進一步加大中東部人口密集地區的生態保護力度，拓展重點生態功能區覆蓋范圍。

提高重點生態功能區生態產品供給能力。大小興安嶺、長白山、阿爾泰山地、三江源地區、若爾蓋草原、甘南地區、祁連山、南嶺山地、西藏東部、四川西部等水源涵養生態功能區，加強植樹種草，維護或重建濕地、森林、草原等生態系統。塔里木河流域、阿爾金草原、呼倫貝爾草原、科爾沁草原、渾善達克沙地、陰山北麓等防風固沙生態功能區，加大退牧還草力度，開展禁牧休牧和劃區輪牧，恢復草原植被。將25度以上陡坡耕地中的基本農田有條件地改劃為非基本農田。黃土高原、東北漫川漫崗區、大別山山區、桂黔滇巖溶地區、三峽庫區、丹江口庫區等水土保持生態功能區，加大水土流失綜合治理力度，禁止陡坡墾殖和超載過牧，注重自然修復恢復植被。川滇山區、秦巴山區、藏東南高原邊緣地區、藏西北羌塘高原、三江平原、武陵山區、海南島中部山區等生物多樣性生態功能區，加強自然保護區建設力度，嚴防開發建設破壞重要物種棲息地及其自然生態系統。

促進其他自然生態地區保護。穩定南嶺地區、長江中游、青藏高原南部等天然林地和草地數量，降低人為擾動強度，限制高強度開發建設，恢復植被。加強羅布泊、塔克拉瑪干沙漠、古爾班通古特沙漠、騰格里沙漠、阿爾金草原、藏北高原、橫斷山區等生態極度脆弱地區保護，推進防沙治沙，促進沙漠、戈壁、高寒缺氧地區生態系統的自我恢復。

建立生物資源保護地體系。以自然保護區為主體，以種質資源保護區、禁獵區、禁伐區、原生境保護小區（點）等為補充，建立重要生物資源就地保護空間體系，加強生物多樣性保護。建設遷地保護地體系，科學合理開展物種遷地保護。強化種質資源保存，建立完善生物遺傳資源保存體系。建立外來入侵物種監測預警及風險管理機制，加強外來入侵物種和轉基因生物安全管理。

表3　重點區域生物資源保護

第四節　嚴格水資源和耕地資源保護 

加強水資源保護。嚴格保護和加快修復水生態系統，加強水源涵養區、江河源頭區和濕地保護，開展內源污染防治，推進生態脆弱河流和地區水生態修復。科學制定陸域污染物減排計劃，推進水功能區水質達標，依法劃定飲用水水源保護區，開展重要飲用水水源地安全保障體系達標建設，強化飲用水水源應急管理，到2020年城市供水水源地原水水質基本達標。嚴格河湖占用管理，緩解缺水地區水資源供需矛盾。西北缺水地區，合理安排農牧業、工業和城鎮生活用水，加快轉變農業用水方式，根據水資源承載能力，合理確定土地開發規模，嚴格限制高耗水工業和服務業發展，嚴禁擠占生態用水；西南缺水地區，加快水源工程建設，提高城鄉供水保障能力；華北缺水地區，優化水資源配置，調整農業種植結構，實施節水和地下水壓采，限制高耗水行業發展。

強化耕地資源保護。嚴守耕地保護紅線，堅持耕地質量數量生態并重。嚴格控制非農業建設占用耕地，加強對農業種植結構調整的引導，加大生產建設和自然災害損毀耕地的復墾力度，適度開發耕地后備資源，劃定永久基本農田并加以嚴格保護，2020年和2030年全國耕地保有量分別不低于18.65億畝（1.24億公頃）、18.25億畝（1.22億公頃），永久基本農田保護面積不低于15.46億畝（1.03億公頃），保障糧食綜合生產能力5500億公斤以上，確保谷物基本自給。實施耕地質量保護與提升行動，有序開展耕地輪作休耕，加大退化、污染、損毀農田改良修復力度，保護和改善農田生態系統。加強北方旱田保護性耕作，提高南方丘陵地帶酸化土壤質量，優先保護和改善農田土壤環境，加強農產品產地重金屬污染防控，保障農產品質量安全。建立完善耕地激勵性保護機制，加大資金、政策支持，對落實耕地保護義務的主體進行獎勵。加強優質耕地保護，強化遼河平原、三江平原、松嫩平原等區域黑土地農田保育，強化黃淮海平原、關中平原、河套平原等區域水土資源優化配置，加強江漢平原、洞庭湖平原、鄱陽湖平原、四川盆地等區域平原及壩區耕地保護，促進穩產高產商品糧棉油基地建設。

第五節　加強海洋生態環境保護 

構建海洋生態安全格局。統籌海洋生態保護與開發利用，逐步建立類型全面、布局合理、功能完善的保護區體系，嚴格限制保護區內干擾保護對象的用海活動，恢復和改善海洋生態環境，強化以沿海紅樹林、珊瑚礁、海草床、濕地等為主體的沿海生態帶建設，保護海洋生物多樣性。依法禁止在重點海灣等區域實施圍填海作業。嚴格控制開發利用海岸線，加強自然岸線保護，到2030年自然岸線保有率不低于35%。

加大海洋環境保護力度。堅持海陸統籌、河海兼顧的原則，以陸源防治為重點，加強重點河口、海灣綜合整治，逐步實施沿海城市和入海河流總氮污染防治，強化入海排污口監管，積極治理船舶污染，增強港口碼頭污染防治能力，推進水產養殖污染防控，嚴格控制海上傾廢，加強海島綜合整治、生態保護修復，提高近岸海域環境監管、環境風險防范和應急處置能力，建立海陸統籌、區域聯動的海洋生態環境保護修復機制，有效改善近海海域環境質量。

第六章　綜合整治

構建政府主導、社會協同、公眾參與的工作機制，加大投入力度，完善多元化投入機制，實施綜合整治重大工程，修復國土功能，增強國土開發利用與資源環境承載能力之間的匹配程度，提高國土開發利用的效率和質量。

第一節　推進形成“四區一帶”國土綜合整治格局 

分區域加快推進國土綜合整治。以主要城市化地區、農村地區、重點生態功能區、礦產資源開發集中區及海岸帶（即“四區一帶”）和海島地區為重點開展國土綜合整治。開展城市低效用地再開發和人居環境綜合整治，優化城鄉格局，促進節約集約用地，改善人居環境；農村地區實施田水路林村綜合整治和高標準農田建設工程，提高耕地質量，持續推進農村人居環境治理，改善農村生產生活條件；生態脆弱和退化嚴重的重點生態功能區，以自然修復為主，加大封育力度，適度實施生態修復工程，恢復生態系統功能，增強生態產品生產能力；礦產資源開發集中區加強礦山環境治理恢復，建設綠色礦山，開展工礦廢棄地復墾利用；海岸帶和海島地區修復受損生態系統，提升環境質量和生態價值。

第二節　實施城市化地區綜合整治 

推動低效建設用地再開發。堅持統籌規劃、明晰產權、利益共享、規范運作，以棚戶區和城中村改造、城區老工業區搬遷改造為重點，積極穩妥推進低效建設用地再開發。堅持集中成片改造、局部改造、沿街改建相結合，推進城鎮建設用地集約利用，保障人居環境安全，確保城區污染場地無害化再利用；依法處置閑置土地，鼓勵盤活低效用地，推進工業用地改造升級和集約利用；以大中城市周邊區域為重點，分類開展城中村改造，改善生產生活條件，增加建設用地有效供給。嚴格保護具有歷史文化和景觀價值的傳統建筑，保持城鄉特色風貌。

加強城市環境綜合治理。推進城市大氣、水、土壤污染綜合治理，完善城鎮污水、垃圾處理等環保基礎設施。強化重點區域大氣污染防治聯防聯控，嚴格控制大氣污染物排放總量，逐步消除重污染天氣，切實改善大氣環境質量。推進綠道網絡建設，聯接城鄉綠色空間，形成有利于改善城市生態環境質量的生態緩沖地帶。發展立體綠化，加快公園綠地建設，完善居住區綠化。強化城市山體、水體、濕地、廢棄地等生態修復，構建城市現代化水網體系，建設生態景觀廊道。加強地質災害綜合防治，以長江三角洲、華北平原、松嫩平原、汾渭盆地等地區為重點，實施城市地質安全防治工程，開展地面沉降、地面塌陷和地裂縫治理，修復城市地質環境，保障人民群眾生命財產安全。

第三節　推進農村土地綜合整治 

加快田水路林村綜合整治。以耕地面積不減少和質量有提高、建設用地總量減少、農村生產生活條件和生態環境改善為目標，按照政府主導、整合資金、維護權益的要求，整體推進田水路林村綜合整治，規范開展城鄉建設用地增減掛鉤。加強鄉村土地利用規劃管控。全面推進各類低效農用地整治，調整優化農村居民點用地布局，加快“空心村”整治和危舊房改造，完善農村基礎設施與公共服務設施。穩步推進美麗宜居鄉村建設，保護自然人文景觀及生態環境，傳承鄉村文化景觀特色。

推進高標準農田建設。大規模建設高標準農田，整合完善建設規劃，統一建設標準、監管考核和上圖入庫。統籌各類農田建設資金，做好項目銜接配套，形成工作合力。在東北平原、華北平原、長江中下游平原、四川盆地、陜西渭河流域、陜北黃土高原溝壑區、山西汾河谷地和雁北地區、河套平原、海南丘陵平原臺地區、鄂中鄂北丘陵崗地區、攀西安寧河谷地區、新疆天山南北麓綠洲區等有關縣（市），開展土地整治工程，適度開發宜耕后備土地，全面改善相關區域農田基礎設施條件，提高耕地質量，鞏固提升糧食綜合生產能力。

實施土壤污染防治行動。開展土壤污染調查，掌握土壤環境質量狀況。對農用地實施分類管理，保障農業生產環境安全。對建設用地實施準入管理，防范人居環境風險。強化未污染土壤保護，嚴控新增土壤污染，加強污染源監管，開展污染治理與修復，改善區域土壤環境質量。在江西、湖北、湖南、廣東、廣西、四川、貴州、云南等省份受污染耕地集中區域優先組織開展治理與修復。建設土壤污染綜合防治先行區。

第四節　加強重點生態功能區綜合整治 

強化水源涵養功能。在大小興安嶺、長白山、阿爾泰山地、三江源地區、甘南地區、南嶺山地、秦巴山區、六盤山、祁連山、太行山—燕山等重點水源涵養區，嚴格限制影響水源涵養功能的各類開發活動，重建恢復森林、草原、濕地等生態系統，提高水源涵養功能。實施濕地恢復重大工程，積極推進退耕還濕、退田還濕，采取綜合措施，恢復濕地功能。開展水和土壤污染協同防治，綜合防治農業面源污染和生產生活用水污染。

增強水土保持能力。加強水土流失預防與綜合治理，在黃土高原、東北黑土區、西南巖溶區實施以小流域為單元的綜合整治，對坡耕地相對集中區、侵蝕溝及崩崗相對密集區實施專項綜合整治，最大限度地控制水土流失。結合推進桂黔滇石漠化片區區域發展與扶貧攻堅，實施石漠化綜合整治工程，恢復重建巖溶地區生態系統，控制水土流失，遏制石漠化擴展態勢。

提高防風固沙水平。分類治理沙漠化，在嫩江下游等輕度沙漠化地區，實施退耕還林還草和沙化土地治理；在準噶爾盆地邊緣、塔里木河中下游、塔里木盆地南部、石羊河下游等重度荒漠化地區，實施以構建完整防護體系為重點的綜合整治工程；在內蒙古、寧夏、甘肅、新疆等地的少數沙化嚴重地區，實行生態移民，實施禁牧休牧，促進區域生態恢復。重點實施京津風沙源等綜合整治工程，加強林草植被保護，對公益林進行有效管護，對退化、沙化草原實施禁牧或圍欄封育。在適宜地區推進植樹種草，實施工程固沙，開展小流域綜合治理，大力發展特色中草藥材種植、特色農產品生產加工、生態旅游等沙區特色產業。

第五節　加快礦產資源開發集中區綜合整治 

實施礦山環境治理。開展礦山地質環境恢復和綜合治理，推進歷史遺留礦山綜合整治，穩步推進工礦廢棄地復墾利用，到2030年歷史遺留礦山綜合治理率達到60%以上。嚴格落實新建和生產礦山環境治理恢復和土地復墾責任，完善礦山地質環境治理恢復等相關制度，依法制定有關生態保護和恢復治理方案并予以實施，加強礦山廢污水和固體廢棄物污染治理。

加快綠色礦山建設。進一步完善分地區分行業綠色礦山建設標準體系，全面推進綠色礦山建設，在資源相對富集、礦山分布相對集中的地區，建成一批布局合理、集約高效、生態優良、礦地和諧的綠色礦業發展示范區，引領礦業轉型升級，實現資源開發利用與區域經濟社會發展相協調。到2030年，全國規模以上礦山全部達到綠色礦山標準。

第六節　開展海岸帶和海島綜合整治 

加強海岸帶修復治理。推進渤海灣、江蘇蘇北沿海、福建廈門—平潭沿海、廣東珠江口等海岸帶功能退化地區綜合整治，恢復海灣、河口海域生態環境。加強陸源污染控制，削減入海河流污染負荷。嚴格執行養殖廢水排放標準，控制養殖尾水排放。提高污水、垃圾收集處理率，改善海岸帶旅游區環境。推進近岸海域生態恢復，整治受損岸線，重點對自然景觀受損嚴重、生態功能退化、防災能力減弱、利用效率低下的海域海岸帶進行修復整治，到2030年完成整治和修復海岸線長度2000千米以上。

推進海島保護整治。重點推進有居民海島整治、擬開發海島與偏遠海島基礎設施改善與整治，保護海島自然資源和生態環境，治理海島水土流失和污染。加強領海基點海島保護工程建設，修復生態受損的領海基點海島。規范無居民海島開發利用，保護修復生態環境。

第七章　聯動發展

適應新形勢新要求，以區域合作為重點促進區域一體化發展，積極推動重點地區率先發展，大力支持老少邊貧等特殊地區加快發展。深化開放合作，加強區域聯動，著力構建更加開放、和諧的國土開發格局。

第一節　推進區域一體化發展 

以加快推進區域合作為重點促進區域一體化發展。依托國土開發軸帶，進一步打破行政區劃限制，鼓勵和支持開發集聚區在國土開發保護、基礎設施建設、市場體系構建等重點領域開展合作，促進產業承接轉移，實現要素跨區域自由流動和優化組合，全面提升合作層次和水平。

充分發揮國土開發軸帶的集聚和連通作用，加快構建綜合運輸通道，促進國土開發軸帶沿線地區要素流動與產業協作，推進形成沿重點開發軸帶的城鎮、產業密集帶。依托長江經濟帶和絲綢之路經濟帶，引導東部沿海地區產業向中西部地區有序轉移，鼓勵中西部地區運用企業協作、園區共建等形式，不斷創新與東部地區進行全方位合作的途徑與模式。

支持京津冀、長江三角洲、珠江三角洲、長江中游、成渝等開發集聚區加快一體化進程，加強在基礎設施、產業發展、生態環境、公共服務、社會管理等方面的合作，構建互聯互通的基礎設施網絡和資源要素市場體系，消除市場壁壘，促進生產要素跨區域自由流動。

健全區域協調發展機制，加強跨區域和全流域的協調協作。完善對口支援制度和措施，通過發展飛地經濟、共建園區等合作平臺，建立互利共贏、共同發展的互助機制。建立健全生態保護補償、資源開發補償等區際利益平衡機制。

發揮重點地區的引領帶動作用。推進國家級新區、國家級綜合配套改革試驗區、重點開發開放試驗區等各類重點功能平臺建設，促進各類功能區有序發展。鼓勵東部沿海地區主動融入經濟全球化和區域一體化，全面參與國際分工與合作。加快推進上海、廣東、天津、福建等自由貿易試驗區建設。加強陸海統籌，著力培育一批新的海洋經濟增長極，推動形成我國北部、東部、南部三個海洋經濟圈。在中西部地區，培育長江中游、成渝等經濟基礎良好、資源環境承載力強、發展潛力較大的地區成為新的經濟增長極。鼓勵改革試驗區創新發展，加快開發開放步伐，積累創新實踐經驗，為統籌城鄉區域協調發展和優化國土空間開發格局提供經驗示范。

第二節　支持特殊地區加快發展 

加快革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區跨越式發展。進一步加大財政轉移支付和政策扶持力度，加強交通、能源、水利、信息通信等基礎設施建設，大力發展特色優勢產業，提高教育、衛生、文化、社會保障等公共服務水平，加大生態建設與環境保護力度，加快完善有利于提升自我發展能力的長效機制。集中力量扶持革命老區加快發展，大力推動贛閩粵原中央蘇區、陜甘寧、大別山、左右江、川陜等重點貧困革命老區振興發展，積極支持沂蒙、湘鄂贛、太行、海陸豐等欠發達革命老區加快發展，強化基礎、改善環境，創新機制、激發活力，建設革命傳統和愛國主義教育基地，發展紅色文化產業、旅游業等特色產業。大力支持民族地區加快發展，加強東西部協作、跨省區對口支援和對口幫扶工作。推進新疆優勢資源開發，加強農業、水利、交通等基礎能力建設，促進經濟社會跨越式發展；推進寧夏節水型社會建設，強化農業基礎地位，高水平建設寧東能源化工基地；推進廣西沿海沿江率先發展，發展特色產業，增強區域輻射帶動能力；推進內蒙古生態建設和環境保護，發展現代農牧業，構建多元化現代產業體系；推進西藏和青海等四省藏區加快發展，促進優勢特色產業發展，改善農牧區生產生活條件。推進邊境城市和重點開發開放試驗區等建設，支持新疆建成向西開放的重要窗口、西藏建成面向南亞開放的重要通道、云南建成面向南亞東南亞的輻射中心、廣西建成面向東盟的國際大通道；支持黑龍江、吉林、遼寧、內蒙古建成向北開放的重要窗口和東北亞區域合作的中心樞紐；加快建設面向東北亞的長吉圖開發開放先導區。加大扶貧開發力度，創新扶貧開發方式，健全精準扶貧工作機制，實施集中連片貧困地區脫貧攻堅，全面實施教育、衛生、文化、就業、社會保障、貧困村信息化等民生工程，培育壯大一批特色優勢產業，增強自我發展能力。

支持資源枯竭地區等困難地區轉型發展。加大政策扶持力度，促進資源枯竭、產業衰退、生態嚴重退化等困難地區發展接續替代產業，促進資源型地區轉型創新，形成多點支撐、多業并舉、多元發展新格局。堅持分類指導、差異發展，構建有利于困難地區可持續發展的長效機制。推進資源型地區產業結構優化升級，鼓勵有條件的地區培育壯大接續替代產業，著力解決就業、社會保障等民生問題，加強環境整治和生態保護，加大地質找礦力度，挖掘資源潛力。進一步加大對資源枯竭型城市轉移支付力度，統籌解決歷史遺留問題，實現經濟社會可持續發展。全面推進老工業區、獨立工礦區、采煤沉陷區改造轉型。支持產業衰退的老工業城市加快轉型，健全過剩產能行業集中地區過剩產能退出機制。加大生態嚴重退化地區修復治理力度，有序推進生態移民。加快推進國有林場和林區改革。

第三節　提高開放合作水平 

構建全方位對外開放格局。實行更加積極主動的開放政策，統籌各類合作機制和平臺，完善互利共贏、多元平衡、安全高效的開放型經濟體系，充分發揮國內各地區比較優勢，促進沿海沿邊內陸開放優勢互補，全面提升開放型經濟水平。大力推進“一帶一路”建設和國際產能合作，帶動我國相關領域產品、技術、標準、服務出口。陸上依托國際大通道，以沿線中心城市為支撐，以重點經貿產業園區為合作平臺，共同打造新亞歐大陸橋、中蒙俄、中國—中亞—西亞、中國—中南半島、中巴、孟中印緬等國際經濟合作走廊；海上以重點港口為節點，共同建設通暢安全高效的運輸大通道。

加快建設面向國際的綜合交通樞紐和開發開放基地，發展建設面向國際區域合作的陸路邊境口岸城鎮。以新疆喀什、霍爾果斯等經濟開發區，廣西東興、云南勐臘、云南瑞麗、內蒙古滿洲里、內蒙古二連浩特、黑龍江綏芬河等重點開發開放試驗區，以及中國圖們江區域（琿春）國際合作示范區等地區為重點，大力發展外向型優勢產業，建設能源資源進口加工基地，發展國際商貿物流園區和集散中心，推進國際運輸通道建設，加快建設沿邊經濟合作區、跨境經濟合作區、跨境旅游合作區，將沿邊地區發展成為興邊睦鄰、合作共贏、提升國家綜合實力的重要區域。

表4　重點建設的陸路邊境口岸城鎮

提高國土資源領域開放合作水平。建立健全兩種資源、兩個市場運行機制，制定完善有效開發利用境外資源相關配套政策，加快“走出去”步伐，加強境外地質調查和勘查，支持具有實力的企業集團“走出去”，積極提升境外礦產資源開發利用的空間和能力，提高國家戰略資源的優化配置和保障水平，建立穩定和諧互利的資源開發利用利益共享機制。建設海陸能源資源國際大通道，擴大國內短缺能源資源進口，加強石油等重要能源資源戰略儲備，推進技術交流與合作，鼓勵引進先進的勘查開發技術、管理經驗和高素質人才。

第八章　支撐保障

與國土集聚開發、分類保護和綜合整治“三位一體”總體格局相適應，推動形成基礎設施更加完善、資源保障更加有力、防災減災更加高效、體制機制更加健全的現代化基礎支撐與保障體系。

第一節　加強基礎設施建設 

完善綜合交通運輸體系。適應多中心網絡型國土空間開發格局建設需要，加快建設國際國內綜合運輸大通道，加強綜合交通基礎設施網絡建設，構建由鐵路、公路、水路、民航和管道共同組成的配套銜接、內通外聯、覆蓋廣泛、綠色智能、安全高效的綜合交通運輸體系。

建設發達完善的鐵路網。加快高速鐵路、區際干線、國土開發性鐵路建設，積極發展城際、市郊（域）鐵路，完善區域鐵路網絡，優化城鎮密集區交通網絡。到2030年，全國鐵路營業里程達到20萬千米以上。

建設順暢便捷的公路網。完善國家公路網，加快國家高速公路剩余路段建設，推進擴容路段建設，加強國省干線公路新改建，建設經濟干線公路、口岸公路、港口集疏運公路、旅游公路和國邊防公路，推進農村公路建設。到2030年，建成580萬千米公路網。

完善現代化水運體系。重點建設內河高等級航道和沿海主要港口。到2030年，建成干支銜接、溝通海洋的內河航道系統；進一步優化環渤海、長江三角洲、珠江三角洲、東南沿海和西南沿海地區五大區域港口群布局，形成層次分明、優勢互補、功能完善的現代港口體系。

完善機場布局體系。加快實施干線機場遷建、新建、改擴建工程，加大支線機場建設力度。到2030年，基本建成覆蓋廣泛、分布合理、功能完善、集約環保的現代化機場體系。

合理布局管道運輸網絡。統籌油氣進口運輸通道和國內儲備系統建設，加快形成跨區域、與周邊國家和地區緊密相連的油氣運輸通道。加快西北、東北、西南三大陸路進口原油和天然氣干線管道建設，完善環渤海、長江三角洲、西南、東南沿海向內陸地區和沿江向腹地輻射的成品油輸送管道，加強西北、東北成品油外輸管道建設。完善成渝、環渤海、珠江三角洲、中南、長江三角洲等區域性天然氣輸送管網，形成連接主產區、消費地和儲氣點的全國基干管網。

加快水利基礎設施建設。堅持節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力，集中力量加快建設一批全局性、戰略性重大水利工程，統籌加強中小型水利設施建設，提高水安全保障能力。推進江河流域系統整治，進一步夯實農村水利基礎，加強水生態治理與保護，完善水利防災減災體系。

加強江河湖庫防洪抗旱設施建設。繼續推進大江大河大湖治理和蓄滯洪區建設。加快中小河流、重點平原澇區治理和城市排澇設施建設，加強山洪災害防治、海堤建設和跨界河流整治。強化重要城市應急備用水源建設，穩步推進海綿城市建設，加快干旱易發區、糧食主產區和城鎮密集區抗旱水源工程及配套設施建設，做好地下水水源涵養和儲備。

加快農村水利設施建設。大力發展節水灌溉，完成全國大型灌區、重點中型灌區續建配套與節水改造，新建一批現代灌區。推進小型農田水利建設，積極發展牧區水利。實施農村飲水安全鞏固提升工程，進一步提高農村供水保障水平。

推進水資源配置工程建設。有序推進重點水源工程建設，提高重點地區、重點城市和糧食主產區的水資源調蓄能力和供水保障能力。按照確有需要、生態安全、可以持續的原則，適度有序推進引調水工程建設，控制跨流域調水工程的數量和規模，統籌解決區域資源性缺水問題。加強雨洪水、再生水、海水淡化等非常規水源利用。因地制宜開展江河湖庫水系連通工程建設，構建引排順暢、蓄泄得當、豐枯調劑、多源互補的江河湖庫水網體系。

強化環保基礎設施建設。提升城鎮污水處理水平，加大污水管網建設力度，推進雨、污分流改造，加快縣城和重點建制鎮污水處理廠建設。加強大宗工業固體廢棄物和危險廢棄物污染防治，加快醫療廢棄物全過程管理與無害化處置設施和城鄉生活垃圾處理設施建設。建設先進高效的放射性污染治理和廢物處理體系，加快放射性廢棄物貯存、處理和處置能力建設。

推進信息通信基礎設施建設。加快構建高速、移動、安全、泛在的新一代信息基礎設施，形成萬物互聯、人機交互、天地一體的網絡空間。統籌布局新一代移動通信網、下一代互聯網、數字廣播電視網、衛星通信等設施建設，實現電信網、廣電網、互聯網三網融合，促進網絡互聯互通和業務融合，形成超高速、大容量、高智能國家干線傳輸網絡。建設地球觀測系統和信息高速公路。加強地理空間信息基礎設施建設。實施“寬帶中國”戰略，加快推進寬帶、融合、泛在、安全的新一代網絡基礎設施建設。加快推進寬帶網絡基礎設施適度超前建設和均衡發展，逐步推進物聯網規模化應用，加強農村地區信息通信基礎設施建設，提高農村地區信息終端普及率。

第二節　保障合理建設用地需求 

保障經濟社會發展必要用地。充分發揮土地利用總體規劃、用地計劃的整體管控作用，合理安排建設用地規模、布局、結構和時序。優先保障易地扶貧搬遷等民生項目和戰略性新興產業、現代服務業項目用地，合理安排重點基礎設施項目用地。支持新農村建設，保障農業生產、農民生活、農村發展必需的建設用地。保障沿邊地區發展合理用地，促進外向型經濟快速發展。

合理拓展建設用地新空間。在不破壞自然環境和確保地質、生態安全的前提下，引導工業、城鎮建設優先開發低丘緩坡地及鹽堿地、裸地等未利用地和廢棄地，減少建設占用耕地，盡量不占耕地，確需占用耕地的要嚴格落實占補平衡制度。科學規劃、合理開發利用地上地下空間。依據海洋生態環境承載能力，科學合理確定圍填海規模。

全面提升土地節約集約利用水平。實施建設用地總量和強度雙控行動，嚴格執行建設項目用地準入標準，創新節地模式，推廣節地技術。嚴控新增建設用地，有效管控新城新區和開發區無序擴張。有序推進城鎮低效用地再開發和低丘緩坡地開發利用，推進建設用地多功能開發、地上地下立體綜合開發利用，促進空置樓宇、廠房等存量資源再利用。嚴控農村集體建設用地規模，探索建立收儲制度，盤活農村閑置建設用地。加強土地利用監測監管，實行單位國內生產總值建設用地目標考核。“十三五”期間，單位國內生產總值建設用地使用面積下降20%。

控制國土開發強度。根據各區域資源環境承載能力、國土開發強度及在國土開發格局中的定位，合理配置建設用地指標，實行國土開發強度差別化調控。進一步優化環渤海地區、長江三角洲地區、珠江三角洲地區空間開發結構，嚴格控制開發強度和新增建設用地供給，積極盤活存量建設用地，降低工業用地比例。支持長江中游地區、成渝地區等重點開發區域加快產業發展與人口集聚，促進經濟社會發展，適當提高國土開發強度，穩定建設用地供給。限制農產品主產區和重點生態功能區開發強度，鼓勵整治修復農業和生態空間。到2030年，國土開發強度控制在4.62%以內。優化城鄉建設用地結構和布局，到2030年城鎮與農村建設用地面積之比調整為3.9∶6.1左右。

第三節　強化水資源綜合配置 

嚴格控制流域和區域用水總量。統籌各地區水資源承載能力與合理用水需求，控制水資源開發利用強度，科學制定主要江河流域水量分配方案。

加強水資源保障能力建設。合理安排生產、生活、生態用水，統一調配本地與外地、地表與地下水資源。合理安排改造現有水源地，科學規劃新建和調整水源地，蓄引提調結合、大中小微并舉，建立健全流域與區域相結合、城市與農村相統籌、開發利用與節約保護相協調的水資源供應體系。

促進水資源節約利用。建立健全有利于節約用水的體制機制，穩步推進水價改革，強化用水定額管理，加快制定高耗水工業和服務業用水定額國家標準。以水資源承載能力為依據，嚴格控制水資源短缺和生態脆弱地區的城市規模擴張。對水資源短缺地區實行更嚴格的產業準入、取用水定額控制。加快農業、工業、城鎮節水改造，開展節水綜合改造示范。加快非常規水資源利用，實施雨洪資源利用、再生水利用等工程。轉變農業用水方式，全面提高水資源利用效率和效益，到2030年，全國節水灌溉面積占農田灌溉面積的85%以上，農田灌溉用水有效利用系數提高到0.6以上。

第四節　構建能源安全保障體系 

加強能源礦產勘查。按照深化東（中）部、發展西部、加快海域、開辟新區、拓展海外的思路，加強渤海灣、鄂爾多斯、四川、塔里木、東海等重點盆地油氣勘查，獲取規模儲量；加大銀額、羌塘等含油氣盆地及中上揚子地區勘查力度，實現油氣資源戰略接替。以優質動力煤和煉焦煤為重點，加快神東、陜北、晉北等國家大型煤炭基地資源勘查進程。加強鈾礦資源調查和潛力評價，加快探明一批新的礦產地。實施油頁巖和油砂資源調查與潛力評價，積極推進頁巖氣、煤層氣、致密油（氣）等非常規油氣資源勘查，在我國海域和陸域具備成藏條件的地區，探索開展天然氣水合物勘查開發。開展全國地熱資源遠景調查評價。

提高能源開發利用水平。推動能源生產和消費革命，優化能源結構，以開源、節流、減排為重點，確保能源安全供應。重點建設山西、鄂爾多斯盆地、內蒙古東部地區、西南地區、新疆五大重點綜合能源基地和東部沿海核電帶，構建“五基一帶”能源開發利用格局。加強深海油氣資源開發，加快常規天然氣增儲上產，推進油頁巖、頁巖氣、天然氣水合物、油砂綜合利用技術研發與推廣。加強煤層氣和煤炭資源綜合開發，提高綜合利用水平。切實提高煤炭加工轉化水平，強化煤炭清潔高效利用。在保護生態的前提下，有序穩妥開發水電，安全發展核電，高效發展風電，擴大利用太陽能，有序開發生物質能。實施新能源集成利用示范工程，因地制宜推進新型太陽能光伏和光熱發電、生物質氣化、生物燃料、海洋能等可再生能源發展，大幅提高非化石能源占能源消費總量的比例。

完善高效快捷的電力與煤炭輸送骨干網絡。強化智能電網與分布式能源系統的統籌建設，逐步降低煤炭消費比重特別是非電用煤比重。堅持輸煤輸電并舉，逐步提高輸電比重，擴大北煤南運和西電東送規模。結合大型能源基地布局，穩步建設西南能源基地向華東、華中地區和廣東省輸電通道，鄂爾多斯盆地、山西、錫林郭勒盟能源基地向華北、華中、華東地區輸電通道。加快區域和省際超高壓主網架建設，加快實施城鄉配電網建設和改造工程，提高綜合供電能力和可靠性。優化煤炭跨區流向，重點建設內蒙古西部地區至華中地區的北煤南運戰略通道；建設山西、陜西和內蒙古西部地區至唐山地區港口、山西中南部至山東沿海港口等西煤東運新通道；結合蘭新鐵路擴能改造和蘭渝鐵路建設，完善疆煤外運通道。

第五節　提升非能源重要礦產資源保障能力 

加強重要礦產資源勘查。積極實施找礦突破戰略行動，以鐵、銅、鋁、鉛、鋅、金、鉀鹽等礦種為重點，兼顧稀有、稀散、稀土金屬和重要非金屬礦產，完善以市場為導向的地質找礦新機制，促進地質找礦取得重大突破。加強重點成礦區帶勘查，摸清海洋礦產資源家底，建設一批礦產資源勘查開采接續基地，塑造資源安全與礦業發展新格局。積極參與國外礦產資源勘探開發。到2030年，重要礦產資源探明儲量保持穩定增長。

強化礦產資源合理開發與保護。提高鐵、銅、鋁土礦等重要金屬礦產持續供應能力，開發石墨等新型非金屬礦物材料。積極開發利用戰略性新興礦產，加強重要優勢礦產保護，對保護性開采特定礦種實行開采總量控制。健全戰略儲備與商業儲備相互結合、礦產品儲備與礦產地儲備互為補充的重要礦產儲備體系。到2030年，重要礦產國內保障程度有所提高。

推進礦產資源綜合利用。加強低品位、共伴生、難選冶礦產資源的綜合評價和綜合利用，增加和盤活一批資源儲量，加快安全高效先進的采選技術設備研發與推廣，減少儲量消耗和礦山廢棄物排放。建立礦產資源采選回收率準入標準管理和監督檢查體系，開展礦產資源綜合利用試點示范，推進礦產資源綜合利用示范基地和綠色礦山建設，帶動礦產資源領域循環經濟發展，提升礦產資源開采回采率、選礦回收率和綜合利用率整體水平，提高礦產資源利用效率。

第六節　增強防災減災能力 

完善災害監測預警網絡。加強自然災害預測預警技術的開發、試驗與推廣普及，強化重大自然災害的早期監測、快速預警，提高對突發性自然災害的短期和中長期預測能力。建立防災減災信息共享、預報會商和預警聯動機制，強化預警信息發布能力建設。

加強重點區域災害防治。以自然災害高風險區、重大工程擾動區等區域為重點，加強重大自然災害和巨災隱患早期識別、風險評估、監測預警與工程防治。加強自然災害嚴重地區防災減災能力建設，提高城鄉建筑和公共設施的設防標準和抗災能力。對人口和產業密集區開展重要設施風險評估和建筑物抗震性能普查，建設綜合防災能力信息數據庫。結合新農村建設，有序組織地質災害重大隱患點移民搬遷。

提升災害綜合應對能力。實施自然災害防御工程。加快推進防汛抗旱、防震抗震、防寒抗凍、防風抗潮、森林草原防火、重大沙塵暴災害預防、病蟲害防治、野生動物疫病疫源防控等骨干工程建設。完善政府、社會、企業和個人共同參與的災害管理機制，進一步加強災害風險防范、應急救援和災后恢復重建能力建設，推動形成多災種共防、各部門協同、跨區域合作的綜合防災減災工作格局。

構建國土生態安全屏障。以重點生態功能區為依托，加快建設國土生態安全屏障。在大小興安嶺和長白山森林生態功能區以及三江平原，加強森林資源保護與修復，促進濕地恢復；在鄂爾多斯、阿拉善、塔里木盆地北沿等地，保護與恢復林草植被，增強防風固沙功能；在三江源、祁連山等地，加強草原與濕地保護與恢復，增強水源涵養功能；在黃土高原和太行山區等地，加強森林、草原等天然植被保護與恢復，增強水土保持功能；在秦巴山地、岷山、橫斷山區，加強森林資源與野生動植物物種資源保護，增強水源涵養功能；在三峽庫區，加強森林、草原等天然植被保護與恢復，增強水土保持與水源涵養功能；在西南巖溶地區，開展石漠化治理，增強水土保持與水源涵養功能；在長江中下游地區，加強湖泊濕地恢復，增強洪水調蓄功能；在南嶺山地、武夷山區，加強森林資源保護與恢復，增強水土保持與水源涵養功能；在東部沿海地區，加強沿海防護林特別是紅樹林保護與恢復，增強防護海岸和抵御臺風、海嘯等自然災害的功能；在東北、華北與黃淮海平原等地，增強生態防護功能，保障糧食生產安全；在大中城市，加強森林、草原、湖泊、濕地、農田等資源保護，增強生態防護、氣候調節與景觀綠化功能。

第七節　推進體制機制創新 

健全自然資源管理制度體系。按照歸屬清晰、權責明確、監管有效的要求，加快完善自然資源資產產權制度，著力建立健全公益性自然資源資產國家統一管理制度，堅持和完善經營性自然資源資產有償使用制度，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產資源等自然生態空間進行統一確權登記。完善自然資源監管體系，統一行使國土空間用途管制職責。以實行綜合調查評價制度、加強動態監測為基礎，建立資源環境承載能力監測預警機制，對資源環境承載能力減弱的區域實行限制性開發。建立健全國土空間開發保護和用途管制制度，全面實行自然資源資產有償使用制度和生態保護補償制度，將資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系；建立自然資源開發利用獎懲機制，健全能源、水、土地節約集約使用制度；逐步建立覆蓋森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領域和禁止開發區域、重點生態功能區等重要區域的多元化生態保護補償機制。按照有償處置、收益合理分配、強化綜合監管的原則，建立健全國有自然資源資產管理制度。

健全市場機制。深化自然資源資產有償使用制度改革，推進市場體系建設。擴大有償使用范圍，創新取得方式，健全占用制度，完善資源價格形成機制和收益分配制度。進一步擴大市場配置自然資源的范圍。完善自然資源使用權利體系，促進資源使用權利自由有序流轉。建立統一、開放、競爭、有序的資源要素市場體系。深化資源性產品要素價格和要素市場改革，建立反映市場供求關系、資源稀缺程度、環境損害成本的資源性產品價格形成機制。健全自然資源要素有形市場，加強公共資源交易平臺建設，完善交易規則，促進交易公開透明。提升資源要素市場信息監管能力，以土地市場動態監測為基礎，健全完善覆蓋礦業權、海域使用權等資源要素市場信息的統一動態監管系統，加強市場調控和監管。

嚴格“三線”管控。劃定城鎮、農業、生態空間，嚴格落實用途管制。科學確定國土開發強度，嚴格執行并不斷完善最嚴格的耕地保護制度、水資源管理制度、環保制度，對涉及國家糧食、能源、生態和經濟安全的戰略性資源，實行總量控制、配額管理制度，并分解下達到各省（區、市）。設置“生存線”，明確耕地保護面積和水資源開發規模，保障國家糧食和水資源安全；設置“生態線”，劃定森林、草原、河湖、濕地、海洋等生態要素保有面積和范圍，明確各類保護區范圍，提高生態安全水平；設置“保障線”，保障經濟社會發展所必需的建設用地，促進新型工業化和城鎮化健康發展，確定能源和重要礦產資源生產基地及運輸通道，確保國家能源資源持續有效供給。

實施分區引導。按照發揮地區比較優勢、促進區域協調發展、推進國土縱深開發和陸海統籌的總要求，在綜合考慮自然本底條件、經濟社會聯系、人口和產業分布等因素基礎上，明確各區域開發重點、保護內容和整治任務，制定實施差別化政策，創新管理方式，進一步強化分區引導和空間管控，促進國土均衡開發和區域協調發展。

第九章　配套政策

在充分發揮現有相關政策綜合效能的基礎上，積極推進制度創新，研究制定促進國土空間開發格局優化的配套政策體系，保障《綱要》規劃目標和重點任務的完成。

第一節　資源環境政策 

加快土地管理制度改革創新。加強土地用途轉用許可管理，按照不同主體功能區的功能定位和發展方向，實行差別化的土地利用和土地管理政策。實行最嚴格的耕地保護制度，落實各級人民政府耕地保護目標責任制。實行最嚴格的節約用地制度，建立建設用地使用標準控制制度，建立健全節約集約用地責任機制和考核制度，創建土地節約集約模范市縣。加強存量建設用地挖潛，盤活存量用地。進一步完善城鄉建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用、低丘緩坡地和未利用地開發利用等政策。深化城市土地使用制度改革，完善法規制度，實施城鎮低效用地再開發，推進土地二級市場改革試點。統籌推進農村土地制度改革，做好農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。

實行最嚴格水資源管理制度。嚴格水資源開發利用控制、用水效率控制、水功能區限制納污“三條紅線”管理。加強水資源開發利用控制管理，嚴格規劃管理和水資源論證，控制流域和區域取用水總量，嚴格實施取水許可和水資源有償使用制度。加強用水效率控制管理，強化各地區、各行業用水定額管理。加快推進節水技術改造，加強水功能區限制納污管理，從嚴核定水域納污容量，嚴格控制入河湖排污總量。加快水權交易試點，培育和規范水權市場。健全水資源監控體系，建立水資源管理責任考核制度。

深化礦產資源管理制度改革。探索建立礦產資源權益金制度，進一步深化礦產資源有償使用制度改革，建立最低勘查投入標準和礦業權使用費動態調整機制，調整礦業權使用費征收標準。嚴格控制和規范礦業權協議出讓，全面推進礦業權市場建設，完善礦產資源開發收益分配機制。健全完善礦產資源節約與綜合利用技術標準體系，制定完善重要礦產資源“三率”（開采回采率、選礦回收率、綜合利用率）標準。健全礦產資源節約與綜合利用調查和監測評價制度，強化礦產資源節約與綜合利用激勵約束機制，完善資源配置、經濟激勵等引導政策，促進資源持續利用。制定礦產資源勘查、礦產資源儲備保護、礦山生態保護和恢復治理等支持政策。

完善海域使用管理制度。嚴格用海規劃管理，發揮海洋功能區劃、規劃的管控作用，強化集約用海，嚴格圍填海計劃約束。科學確定海洋開發規模、方式和時序。合理控制各類建設用海規模，優先安排鼓勵類產業、戰略性新興產業和社會公益項目用海。推進海域使用權招標、拍賣、掛牌出讓，規范海域使用權的轉讓、出租和抵押管理。完善海域金征收管理制度，加大海域、海岸帶整治修復投入。建立陸海統籌、區域聯動的海洋生態環境保護修復機制，加強灘涂、近岸海域、重要海灣和脆弱岸線綜合治理，嚴格控制陸源污染物排放入海。

健全環境保護管理制度。劃定生態保護紅線，嚴守環境質量底線，將大氣、水、土壤等環境質量“只能更好、不能變壞”作為地方各級政府環保責任紅線，相應確定污染物排放總量限值和環境風險防控措施。建立完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度，建立陸海統籌的生態系統修復和污染防治區域聯動機制，完善排污許可制。落實環境目標責任制，推進主要污染物總量減排和環境質量監督考核。在重金屬污染綜合防治重點區域實施污染物排放總量控制，健全排污權有償取得和使用制度，擴大排污權有償使用和交易試點范圍，發展排污權交易市場。推進建立企業環境行為信用評價制度。嚴格執行環境影響評價制度，健全規劃環境影響評價和建設項目影響評價聯動機制。積極推進環境污染第三方治理，引入社會力量投入環境污染治理。

第二節　產業投資政策 

完善產業政策。按照加快轉變經濟發展方式和優化國土空間開發格局的總體要求，定期修訂產業結構調整指導目錄和外商投資產業指導目錄。按照區別對待、有保有壓、分類指導的原則，針對不同地區資源環境約束條件，深化細化產業政策體系。強化節能節地節水、環境、技術、安全等市場準入標準，加快淘汰落后產能，合理控制能源消費總量，調整能源結構，推動傳統能源安全綠色開發和清潔低碳利用。發展清潔能源、可再生能源。建立完善節能量、碳排放權交易市場。發展循環經濟，提高造紙、印染、化工、建材、有色、制革等行業污染物排放標準和清潔生產評價標準。大力發展節能環保產業，實施節能環保產業重大技術裝備產業化工程。發展有機農業、生態農業以及特色經濟林、林下經濟、森林旅游等林產業。

優化投資政策。加大對國土綜合整治地區、重點生態功能區、老少邊貧等特殊地區的投入力度，建立多元投入激勵機制，科學引導民間資本參與國土開發、保護和整治，完善投資收益分配機制，形成國土開發保護合力。

第三節　財政稅收政策 

健全促進耕地保護和農業發展的財稅政策。健全耕地保護補償制度。加大公共財政對“三農”的支持力度，保證“三農”投入穩定增長。逐步加大中央對農產品主產區的財政轉移支付力度。健全糧食主產區利益補償制度，支持糧食主產區公共服務和基礎設施配套建設。增加產糧大縣獎勵資金，提高產糧大縣人均財力水平，調整完善農業補貼政策，著重支持糧食適度規模經營，加大對耕地地力保護的支持力度。加強財稅政策與農村金融政策的有效銜接，引導更多信貸資金投向“三農”，完善農業保險政策。

建立健全促進生態保護的利益補償機制。進一步改革完善財稅體制，完善轉移支付制度，歸并和規范現有生態保護補償渠道，逐步加大中央財政對重點生態功能區的轉移支付力度和對禁止開發區域的投入力度。推動地區間、流域上下游建立橫向生態保護補償機制，堅持誰受益、誰補償的原則，探索開發地區對保護地區、生態受益區對生態保護區通過資金補助、產業轉移、人才培訓、園區共建等方式實施生態保護補償。

第十章　《綱要》實施

《綱要》實施要充分發揮市場配置資源的決定性作用，各級政府要正確履行職責，切實加強組織領導，合理配置公共資源，有效引導社會資源，健全體制機制，夯實實施基礎，保障《綱要》目標任務順利完成。

第一節　夯實實施基礎 

完善規劃體系。以主體功能區規劃為基礎，統籌各類空間性規劃，推進“多規合一”，編制國家級、省級國土規劃，并與城鄉建設、區域發展、環境保護等規劃相協調，推動市縣層面經濟社會發展、城鄉建設、土地利用、生態環境保護等“多規合一”。各地區、各部門、各行業編制相關規劃、制定相關政策，在國土開發、保護和整治等方面，應與國土規劃相銜接。

完善法律制度。推動制修訂相關法律法規，完善科學化、民主化、規范化的規劃編制與實施管理制度，嚴格規范國土規劃編制、審批、實施及修改程序。

加強隊伍建設。加強國土規劃理論、方法和技術研究，促進國土規劃學科發展；加快制定國土規劃編制規程、技術標準和成果質量規范。建立完善規劃從業人員上崗認證和機構資質認證制度，推進國土規劃人才隊伍和機構建設；切實提高國土規劃技術和管理人才專業素養，提升國土規劃管理水平。

第二節　加強實施管理 

強化組織領導。國土資源部、國家發展改革委要會同有關部門建立《綱要》實施的部門溝通協商機制，切實履行職責，強化制度機制設計，統籌重大政策研究和制定，協調解決國土開發、保護和整治中的重大問題，共同推進實施。地方各級人民政府要建立健全工作機制，研究制定具體政策措施和工作方案，全面落實《綱要》目標任務。要強化中央與地方之間的協調聯動，明確職責分工，形成推進實施的共同責任機制。建立《綱要》實施績效考核制度，將實施情況納入國家土地督察機構對省級人民政府監督檢查范圍。

推動公眾參與。建立專家咨詢制度，成立具有廣泛代表性的專家委員會，加強國土規劃編制實施的咨詢論證。建立健全公眾參與制度，加大宣傳力度，增強公眾對科學、高效、集約利用國土空間重要性的認識，提高全社會參與《綱要》實施與監督的主動性，營造有利于依法依規開發利用國土空間的良好氛圍。

加強實施監管。國土資源部、國家發展改革委要建立健全《綱要》實施監督檢查制度，堅持專項檢查與日常監督檢查相結合，強化實施情況專項統計，全面及時準確掌握基礎數據和信息。健全國土資源調查評價和動態監測體制機制，建立國土空間變化監測體系，完善調查監測指標和網絡，對國土規劃實施情況進行全面監測和評估。建立《綱要》實施定期評估和動態調整機制。建立信息發布制度，提升國土規劃管理信息化水平，推動信息共享。重大情況及時向國務院報告。