2019年4月，國家發改委發布了《2019年新型城鎮化建設重點任務》，其中的一段表述不同以往，值得關注：“中小城市發展要分類施策，都市圈內和潛力型中小城市要提高產業支撐能力、公共服務品質，促進人口就地就近城鎮化；收縮型中小城市要瘦身強體，轉變慣性的增量規劃思維，嚴控增量、盤活存量，引導人口和公共資源向城區集中。”

　　我們從這段表述中看到了一個強烈的信號，過去二三十年城鎮化發展約等于城市擴張的邏輯已然發生變化，一些地區和城市結束增量發展甚至是減量發展將變為必然。近期以低房價刷屏的黑龍江鶴崗市就是目前收縮型城市的典型樣本，未來一段時期，將會出現更多這類城市。

　　從城市的發展規律上講，人口持續增長、城市邊界外擴、經濟體量增加是人們的一種普遍認知，但隨著整體城鎮化率的提高，城市發展出現分化也會成為必然，而一味地增量發展是對土地資源的極大浪費，正是基于這一現狀，近年來國家加大了土地資源的管理力度，嚴格執行耕地占補平衡和城鄉建設用地增減掛鉤政策，確保耕地不減少，質量不下降，建設用地有序增加，提高土地節約集約利用水平。

　　耕地占補平衡通俗的理解是按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地，沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。城鄉建設用地增減掛鉤通俗的理解是將若干擬改造的農村建設用地整理復墾為耕地，釋放出城鄉建設用地指標，用于城鎮建設，在保證各類土地面積平衡的基礎上，最終實現建設用地總量不增加，耕地面積不減少，質量不降低，優化土地利用結構和空間布局的目標。

　　在國家政策的指導下，各省市也陸續出臺地方性的管理辦法或指導意見，建立跨區域的交易平臺，例如江蘇省于2014年建立省內補充耕地交易平臺，由省國土管理部門負責對指標交易進行統一管理，由省財政廳負責對補充耕地指標交易費的使用進行監管。指標交易原則上每個季度進行一次，采用一次或多次競價方式，現場掛牌交易。

　　同時，國家也出臺了跨省域調劑的管理辦法。根據有關規定，城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑資金是指經國務院批準，有關幫扶省份（包括北京、上海、天津、江蘇、浙江、廣東、福建、山東等發達省份）在使用“三區三州” (即西藏、四省藏區、南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州)及其他深度貧困縣城鄉建設用地增減掛鉤節余指標時，應向中央財政繳納的資金。由此可見，耕地占補平衡和城鄉建設用地增減掛鉤指標交易的政策規定較為完善，市場較為成熟。

　　目前，各地積極推進耕地占補平衡和城鄉建設用地增減掛鉤項目，可以預見在未來一段時間，這類項目的數量會大幅增加。作為一類需要投入大量資金，且通過指標交易能夠獲得收益回報的項目，自然繞不開探討社會資本的參與空間。

　　從政策支持的角度看，《關于進一步鼓勵和引導民間資本投資國土資源領域的意見》明確指出，“引導民間資本參與土地整治。鼓勵民間資本參與土地復墾和礦山地質環境恢復治理。”《中共中央國務院關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》則指出：“探索將通過土地整治增加的耕地作為占補平衡補充耕地的指標，按照誰投入、誰受益的原則返還指標交易收益。”《國土資源部關于改進管理方式切實落實耕地占補平衡的通知》稱：“積極創新實施方式，吸引社會資本、金融資本等參與土地整治和高標準農田建設，鼓勵農村集體經濟組織和農戶投工投勞，加大補充耕地資金和人力投入，獲取合理的土地收益。”

　　從實務的角度講，這類項目通常采用招標的方式，并不適宜采用大家熟知的PPP模式運作，原因有三：

　　一是這類項目通常只涉及土地平整、灌溉與排水、田間道路等工程建設內容，極少涉及運營內容。而2017年11月財政部發布的《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》明確指出：“僅涉及工程建設，無運營內容的，不適宜采用PPP模式實施”；

　　二是這類項目的收入來源是土地指標交易收益，該項收入通常納入政府性基金預算管理，而財政部2019年3月發布的《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》規定：“新簽約項目不得從政府性基金預算、國有資本經營預算安排PPP項目補貼支出”，使得項目如采用PPP模式運作，后期會面臨政府支付的政策困境；

　　三是PPP模式周期通常超過10年，政府的支付會被人為拉長，而土地指標交易收益在交易后即可實現。綜上我們認為這類項目不適宜采用PPP模式運作。

　　我們通過研究過去幾年引入社會資本實施的項目案例，發現項目數量分布不均，大多數項目分布在廣西、貴州、云南等省份，這也說明土地復墾的需求多集中在欠發達區域，也是全國范圍內實現指標結余的主要來源地區。以往項目案例中社會資本的回報機制通常有指標收益分成、固定單價、固定回報率以及固定總價四種模式。

　　我們認為基于耕地占補平衡和城鄉建設用地增減掛鉤政策要求的各類土地復墾、土地整治項目未來會大量增加，在社會資本更多進入傳統政府投資領域的趨勢背景下，這類項目非常適合社會資本參與，項目優點在于實施周期短，市場化回報有保障，投資規模適中，符合新型城鎮化發展的大方向，有利于提高土地節約集約利用水平。隨著項目機會的增加，我們相信未來市場上會涌現出一批專業的投資企業，形成更加成熟的操作模式。