建立“以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”是新時代生態(tài)文明戰(zhàn)略的重大任務(wù)，中央一系列文件從制度上完善了國家公園、生態(tài)紅線和管理體制等生態(tài)文明建設(shè)的四梁八柱制度體系。 

　　2017年印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》明確提出了構(gòu)建“統(tǒng)一規(guī)范高效的中國特色國家公園體制為主體的自然保護(hù)地體系，建立分類科學(xué)、保護(hù)有力的自然保護(hù)地體系”?？梢?，中央交辦的保護(hù)任務(wù)是明確的，保護(hù)對象是清晰的，關(guān)鍵是要站在整個國土治理和生態(tài)安全建設(shè)的層面，狠抓落實，細(xì)化實化政策措施，確保習(xí)近平生態(tài)文明思想能落地、可操作、見成效。 

　　黨的十九大明確了自然資源管理的“兩個統(tǒng)一”，即“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，著力解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題，實現(xiàn)山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理”。第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準(zhǔn)設(shè)立中華人民共和國自然資源部，進(jìn)一步明確了主管部門的主體責(zé)任。這就要求嚴(yán)格落實主體責(zé)任，制定好落實方案，實現(xiàn)“接得住、管得好”的近期和遠(yuǎn)期目標(biāo)。 

　　三大重點任務(wù) 

　　確定國家自然保護(hù)地體系的功能定位、空間布局和體系構(gòu)建 

　　首先要深刻把握自然保護(hù)地體系整體規(guī)劃和布局。自然保護(hù)地的核心是打造山水林田湖草生命共同體，構(gòu)建國家生態(tài)安全體系。我們建議自然保護(hù)地首先要突出國家公園為主體的地位和作用，在內(nèi)涵上借鑒世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）的定義，即“自然保護(hù)地是一個明確界定的地理空間，通過法律或其他有效方式獲得認(rèn)可，得到承諾和進(jìn)行管理，以實現(xiàn)對自然及其所擁有的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和文化價值的長期保護(hù)”，定義中國特色的自然保護(hù)地的內(nèi)涵是“具有生態(tài)系統(tǒng)和自然文化遺產(chǎn)保護(hù)意義，能夠提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和公共產(chǎn)品服務(wù)，有嚴(yán)格、清晰的生態(tài)紅線界定范圍，通過法律制度進(jìn)行有效管理，實現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的區(qū)域”。即有嚴(yán)格、清晰的紅線管制范圍，具有生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和公共產(chǎn)品服務(wù)功能的自然區(qū)域，可稱為自然保護(hù)地。這就要求我們要打破部門界限，精準(zhǔn)和科學(xué)地分類并優(yōu)化完善自然保護(hù)地體系，重新梳理、分類現(xiàn)有的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等各類自然保護(hù)地。 

　　發(fā)揮國家公園主體作用的核心是構(gòu)建“山水林田湖草”的生命共同體。國家公園是涉及國家生態(tài)安全的關(guān)鍵生態(tài)核心區(qū)域，其在國家自然保護(hù)地體系中的主體功能是從全局性和戰(zhàn)略方向上履行國家生態(tài)安全主體職能。國家公園空間布局要立足于全國生態(tài)安全大格局中的自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、生物多樣性完整性保護(hù)，具有國際影響力的生態(tài)系統(tǒng)旗艦物種和標(biāo)志性物種及其棲息地保護(hù)，能夠體現(xiàn)國家代表性、民間認(rèn)同度高的自然文化遺產(chǎn)保護(hù)，以及大江大河流域水源涵養(yǎng)保護(hù)等。 

　　加強(qiáng)生態(tài)紅線與自然保護(hù)地體系的統(tǒng)籌規(guī)劃。生態(tài)紅線是“山水林田湖草是生命共同體”的一個有機(jī)組成部分，不能割裂去認(rèn)識和管理。要研究分析各類自然保護(hù)地的綜合情況，明確功能定位，確保在自然生態(tài)保護(hù)不產(chǎn)生波動性影響、管理功能得到提高的基礎(chǔ)上，有步驟、分階段推進(jìn)重組、完善工作。依據(jù)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，對一個保護(hù)地牌子和名稱進(jìn)行梳理和整合。國家公園建立后，在相關(guān)區(qū)域內(nèi)一律不再保留或設(shè)立其他自然保護(hù)地類型。為了避免管理混亂，及對基層管理人員造成困惑，每個自然保護(hù)地按主要目標(biāo)應(yīng)當(dāng)只保留一個牌子。對于兼具較明顯生態(tài)體驗功能的風(fēng)景名勝區(qū)、水利風(fēng)景區(qū)、草原風(fēng)景區(qū)等自然保護(hù)地類型，還是要考慮如何繼承或者按照國際規(guī)則進(jìn)行生態(tài)服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督和評價。 

　　建立統(tǒng)一規(guī)范高效、自上而下的“國家自然保護(hù)地體系”的頂層設(shè)計、規(guī)劃和布局的機(jī)制。空間布局是一項復(fù)雜的科學(xué)的系統(tǒng)工程。要根據(jù)我國生態(tài)區(qū)位、地質(zhì)地貌、生物多樣性的特征及生態(tài)保護(hù)現(xiàn)實需求和發(fā)展階段進(jìn)行空間布局，體現(xiàn)“山水林田湖草”是一個生命共同體的理念，堅持“科學(xué)定位、整體保護(hù)，合理布局、穩(wěn)步推進(jìn)，國家主導(dǎo)、共同參與”的原則。構(gòu)建分類指標(biāo)體系的根本目的是服務(wù)美麗中國建設(shè)，要形成重點突出，聯(lián)合布防的國家生態(tài)安全大格局。要對我國現(xiàn)有的保護(hù)地類型進(jìn)行深入分析和研究，收集散落在各部門的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料，排除各種交叉重疊情況，真正摸清現(xiàn)有各類自然保護(hù)地布局情況，為全國自然保護(hù)地體系規(guī)劃和國家公園總體發(fā)展規(guī)劃提供參考。因此，科學(xué)布局和分類的主要依據(jù)是全國主體功能區(qū)、生態(tài)地理格局和戰(zhàn)略方向、任務(wù)的性質(zhì)，逐步改革按照資源類型分類設(shè)置自然保護(hù)地體系，突出國家公園的主體和引領(lǐng)作用，對現(xiàn)有自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園等，按照生態(tài)功能定位進(jìn)行科學(xué)的分類、布防和布控，逐步建立支撐國家生態(tài)安全和美麗中國的、以國家公園為代表的自然保護(hù)地大格局。按照生態(tài)系統(tǒng)定位與功能、自然地理景觀和地質(zhì)地貌、人文地理文化3個一級分類指標(biāo)，構(gòu)建自然保護(hù)地體系的分類、評估和管理指標(biāo)體系。我們建議分成四大類：國家公園、區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性保護(hù)區(qū)、自然地理景觀和地質(zhì)地貌保護(hù)區(qū)、人文地理文化保護(hù)區(qū)。 

　　一個治理體系 

　　建立統(tǒng)一規(guī)范、科學(xué)高效的管理體系 

　　制度才能管根本、管長遠(yuǎn)。加快構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的制度是關(guān)鍵。要以生態(tài)價值觀念為準(zhǔn)則，以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障，以生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和環(huán)境風(fēng)險有效防控為重點，加快建立健全生態(tài)文化體系、生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系、目標(biāo)責(zé)任體系、生態(tài)文明制度體系、生態(tài)安全體系。  

　　建立“監(jiān)測、評估（評審）和管理”一體化的自然保護(hù)地治理體系，成立“國家自然保護(hù)地體系標(biāo)準(zhǔn)委員會”，成立“國家自然保護(hù)地體系評審和評估委員會”。梳理和研究以往各類保護(hù)地的管理條例、規(guī)章和法律，架構(gòu)統(tǒng)一的管理體系。在如此短的時期，如何對來自各部門的各類自然保護(hù)地實行科學(xué)、有效的管理，這對國家林業(yè)和草原局是一個很大的挑戰(zhàn)。一是要以中央賦予國家林業(yè)和草原局的“監(jiān)督管理森林、草原、濕地、荒漠和陸生野生動植物資源開發(fā)利用和保護(hù)，管理國家公園等各類自然保護(hù)地”等職能為主線，對新劃入的各類保護(hù)地等管理職責(zé)進(jìn)行研究和梳理，對現(xiàn)狀和問題進(jìn)行分析評估，研究科學(xué)的功能定位和分類標(biāo)準(zhǔn)，逐步改革以行業(yè)特色為分類基礎(chǔ)的管理系統(tǒng)，尤其是要將各類自然保護(hù)地的評估評審工作全部接手過來，這是管理工作的一個重要組成部分，必須建立一個完整的評估評審體系，這也是自然資源主管部門履行監(jiān)管職責(zé)的重要手段；二是應(yīng)梳理國家和各部門制定的各類保護(hù)地條例、法規(guī)和法律，在使用的基礎(chǔ)上，深入分析存在的問題及原因，借鑒汲取發(fā)達(dá)國家國家公園立法的成功經(jīng)驗，研究制定出適合我國的自然保護(hù)地體系的法律法規(guī)，切實增強(qiáng)法律的科學(xué)性、針對性和有效性。 

　　以國家公園體制試點為龍頭，加快推進(jìn)我國自然保護(hù)地體系的管理制度、體制和模式建設(shè)。長期以來，我國自然保護(hù)面臨的最大問題就是管理嚴(yán)重缺位和錯位，盲目建設(shè)和過度開發(fā)，生態(tài)和環(huán)境問題持續(xù)嚴(yán)重惡化。尤其是部門割裂與多頭管理、碎片化和行業(yè)局限性極大地制約了生態(tài)文明戰(zhàn)略的實施。因此，中央深改組審議通過了《關(guān)于健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制試點方案》和《東北虎豹國家公園體制試點方案》，這兩項試點工作正式啟動必將對加強(qiáng)自然資源保護(hù)管理和自然保護(hù)地體系建設(shè)產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。當(dāng)前急需理順以下四大關(guān)系： 

　　一是理順中央與地方政府、不同部門、跨行政區(qū)劃之間的關(guān)系。自然保護(hù)地體系是否都納入中央直接管理，這是一個近期難以實現(xiàn)的重大目標(biāo)。《建立國家公園體制總體方案》明確指出“國家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府和省級政府分級行使，條件成熟時，逐步過渡到由中央政府直接行使”。因此，近期任務(wù)是確權(quán)和劃分事權(quán)，重點應(yīng)放在理順職能上，尤其是要處理好自然資源保護(hù)與利用的關(guān)系。 

　　二是要處理好管理者與經(jīng)營者之間的關(guān)系，理順保護(hù)區(qū)與原住民之間的關(guān)系。這也是建設(shè)國家公園體制的重要一環(huán)，一定要重視原住民的生存與發(fā)展問題，妥善解決好國家公園區(qū)域內(nèi)及周邊群眾的脫貧致富、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、教育醫(yī)療、文化活動等民生建設(shè)問題。  

　　三是理順保護(hù)與旅游發(fā)展之間的關(guān)系，需要科學(xué)的規(guī)劃管理與教育引導(dǎo)。國家公園和自然保護(hù)地體系兼具遺產(chǎn)資源的保護(hù)、教育、科研、游憩等方面的多種功能，因此在管理上，要避免隨意性、粗放型和盲目性，堅決防止借機(jī)大搞旅游、無序開發(fā)。需科學(xué)劃定功能區(qū)，最大限度地保持原生態(tài)。  

　　四是處理好近期任務(wù)和遠(yuǎn)期目標(biāo)有機(jī)銜接的關(guān)系。例如，自然保護(hù)地保護(hù)與管理的各項法律制度是有機(jī)整體，由結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、體例科學(xué)、調(diào)整有效的自然保護(hù)地法律及其配套法規(guī)構(gòu)成。在新的時代背景下，建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，對我國現(xiàn)有自然保護(hù)地進(jìn)行重新洗牌，是中國特色的新型自然保護(hù)地體系，需要制定新的自然保護(hù)地相關(guān)法律法規(guī)。由于對自然資源資產(chǎn)實行統(tǒng)一管理，一些單一的自然資源保護(hù)法律法規(guī)，有必要適時進(jìn)行修訂或者廢止。 

　　一套監(jiān)控系統(tǒng) 

　　建立“自然資源監(jiān)測、資產(chǎn)核算和管理效能評估系統(tǒng)” 

　　《建立國家公園體制總體方案》中，對自然資源監(jiān)測、評估提出要求：“完善監(jiān)測指標(biāo)體系和技術(shù)體系，定期對國家公園開展監(jiān)測。構(gòu)建國家公園自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫及統(tǒng)計分析平臺。加強(qiáng)對國家公園生態(tài)系統(tǒng)狀況、環(huán)境質(zhì)量變化、生態(tài)文明制度執(zhí)行情況等方面的評價，建立第三方評估制度，對國家公園建設(shè)和管理進(jìn)行科學(xué)評估?！睆埥埦珠L在今年國家林業(yè)和草原局工作會議中作出了“把高新科技引入國家公園和自然保護(hù)地體系建設(shè)和管理中，用大數(shù)據(jù)等信息化手段加強(qiáng)管理”的重要部署。 

　　但是，我國的自然保護(hù)地體系大多數(shù)地處邊遠(yuǎn)地區(qū)，面積廣闊，交通和通訊條件差，難以實現(xiàn)對自然資源的有效監(jiān)管，構(gòu)建實時精準(zhǔn)的“自然資源監(jiān)測、評估和管理體系”，實現(xiàn)“看得見資源、管得住人、建好保護(hù)體系”，是建設(shè)好自然保護(hù)地體系的重要手段。迫切需要建立具有天地空一體化的監(jiān)測、評估和管理系統(tǒng)，對自然保護(hù)地體系進(jìn)行全方位全要素的實時監(jiān)測。 

　　目前，我國大多數(shù)自然保護(hù)地還局限于傳統(tǒng)的短期、局部的野外物種調(diào)查和偏重于經(jīng)驗的描述，缺乏對野外大范圍自然資源進(jìn)行實時、精準(zhǔn)和長期的綜合科學(xué)觀測，缺乏統(tǒng)一的理論根據(jù)和觀測驗證的解釋和預(yù)測，這也是國際自然保護(hù)面臨的重大難題。中國建立國家公園體制為解決這一世界性難題，提供了重大機(jī)遇。目前，中央已批準(zhǔn)三江源、東北虎豹、大熊貓等10個國家公園體制試點，通過與國家公園科技支撐體系建設(shè)相結(jié)合，可以建立野外大尺度綜合觀測和研究實證平臺，培育和建設(shè)國家一流水平和具有重大影響力的中國自然保護(hù)地體系監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，為國家重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大生態(tài)工程的實施提供有效的科學(xué)支撐，并推動中國成為全球生態(tài)建設(shè)的貢獻(xiàn)者和引領(lǐng)者。 

作者簡介：葛劍平，北京師范大學(xué)副校長、教授、博士生導(dǎo)師，民盟中央原副主席，國家林業(yè)和草原局專家咨詢委員會委員、國家林業(yè)和草原局東北虎豹監(jiān)測與研究中心主任。主要從事生態(tài)系統(tǒng)分析與區(qū)域評價，景觀破碎化對生物多樣性影響機(jī)理等方面的研究。帶領(lǐng)科研團(tuán)隊歷時10余年，在中國境內(nèi)建立了國際上最大的野生動物長期定位監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，首次系統(tǒng)研究了中國境內(nèi)東北虎豹的活動規(guī)律和瀕危機(jī)制?！蛾P(guān)于實施中國野生東北虎、豹恢復(fù)與保護(hù)重大生態(tài)工程的建議》得到了習(xí)近平總書記和李克強(qiáng)總理的重要批示，直接推動了中國野生東北虎豹國家公園體制試點工作。