2021年歲末，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部以及國家林業(yè)和草原局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于嚴格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》，明確提出了耕地用途管制及其具體管控措施和要求。這是繼1998年全面修訂的《土地管理法》明確國家實行土地用途管制制度以來，對該制度的進一步細化和深化，也是對近年來一些地方以生態(tài)環(huán)境建設(shè)為名混淆農(nóng)地耕地概念、擅自改變耕地用途甚至破壞耕地現(xiàn)狀和性狀行為的一個有力的制度約束。

土地用途管制的一大亮點，就是實行了以保護耕地為核心、“占一補一”的耕地占補平衡制度；而耕地用途管制的新亮點，在于推出了“轉(zhuǎn)一補一”的進出平衡制度。其主要原則是：根據(jù)本級政府承擔(dān)的耕地保有量目標，對耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地實行年度“進出平衡”。具體說，就是除國家安排的生態(tài)退耕、自然災(zāi)害損毀難以復(fù)耕、河湖水面自然擴大造成耕地永久淹沒外，耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)通過統(tǒng)籌整治等方式，補足同等數(shù)量和質(zhì)量的可以長期穩(wěn)定利用的耕地。進出平衡制度是針對農(nóng)用地之間隨意轉(zhuǎn)化用途等行為采取的制度性約束，也是切實貫徹實施新《土地管理法實施條例》相關(guān)要求的一項新舉措。2021年9月1日開始實施的新《條例》明確規(guī)定：國家對耕地實行特殊保護，嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地。

進出平衡制度與占補平衡制度的出臺背景，都是基于我國土地基本國情和所面臨的耕地保護形勢與現(xiàn)狀。1998年修訂的《土地管理法》確立了以“占補平衡”為核心的土地用途管制制度，其重點是針對當(dāng)時建設(shè)大量占用農(nóng)地導(dǎo)致我國耕地面積急劇減少、“口糧田”受到嚴重威脅的現(xiàn)狀，對農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地進行嚴格管控。這項制度實行20多年來，成效明顯，不僅在很大程度上有效遏制了盲目占用耕地或貪大求多亂占濫用耕地搞建設(shè)的沖動，而且在總量上保證了耕地的“補大于占”，為推動實現(xiàn)我國耕地的總量平衡發(fā)揮了重要而積極的作用。20多年后的今天，進一步確立以“進出平衡”為核心的耕地用途管制制度，重點對耕地尤其是永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地或農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地等“非糧化”行為實行嚴格管控，則是基于我國耕保面臨的新形勢、新問題和新要求。2020年以來，黨中央、國務(wù)院作出了堅決制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”的一系列決策部署，但從第三次全國國土調(diào)查以及2020年度國土變更調(diào)查和督察執(zhí)法情況看，一些地方違規(guī)占用耕地植樹造綠、挖湖造景，占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚，一些工商資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地改變用途造成耕作層破壞，違法違規(guī)建設(shè)占用耕地等問題依然十分突出，嚴重沖擊著耕地保護紅線。據(jù)“三調(diào)”結(jié)果顯示：2009—2019年的十年間，我國有1.12億畝耕地凈流向林地，有0.63億畝耕地凈流向園地。在這種情形下，推出耕地進出平衡制度，嚴格耕地用途管制，不僅十分必要，而且極其重要。從某種意義上看，這既是對耕地占補平衡制度的拓展和補充，也是對土地用途管制制度的細化、深化和強化。

實行耕地用途管制的重心之一，在于嚴格保護好優(yōu)質(zhì)耕地，從種植要求、經(jīng)濟手段和監(jiān)督考核多個角度多管齊下，落實對永久基本農(nóng)田的特殊保護制度，有效防止“非糧化”；實行耕地用途管制的重心之二，在于對包括永久基本農(nóng)田在內(nèi)的所有耕地嚴格管制，嚴禁“非農(nóng)化”。如：嚴禁耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地；嚴禁占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚；嚴禁種植苗木、草皮等用于綠化裝飾以及其他破壞耕作層的植物，或挖湖造景、建設(shè)綠化帶等。一系列嚴格管控的新措施，以“平衡”為中心，對打著生態(tài)環(huán)境建設(shè)或其他各種名義破壞耕地現(xiàn)狀、性狀的行為，做出了“補償”耕地的硬性規(guī)定，并推出了各種監(jiān)督考核措施予以保障。

        因此，從“占補平衡”到“進出平衡”，實際上是從管控建設(shè)占用和管控農(nóng)地互轉(zhuǎn)的不同角度，共同構(gòu)建了耕地用途管制的制度架構(gòu)，從而構(gòu)筑了嚴格保護耕地、保障國家糧食安全的“制度長城”。