2010年以來，上海立足大都市經(jīng)濟(jì)社會(huì)和土地利用特征，通過郊野公園建設(shè)、低效建設(shè)用地減量化、“土地整治+”等政策實(shí)踐創(chuàng)新，探索推進(jìn)大都市特色土地整治的五個(gè)轉(zhuǎn)變，即整治對(duì)象由以農(nóng)地為主向以建設(shè)用地為主轉(zhuǎn)變、整治方向由以農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主向促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興轉(zhuǎn)變、整治目標(biāo)由耕地保護(hù)向城鄉(xiāng)生態(tài)空間發(fā)展轉(zhuǎn)變、整治范疇由單一項(xiàng)目實(shí)施向區(qū)域綜合整治轉(zhuǎn)變、整治主體由單一化向多元化轉(zhuǎn)變。

　　隨著長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，原有土地整治思路需要進(jìn)一步提升：

　　第一，整治空間從大都市區(qū)向大都市圈轉(zhuǎn)變。

　　當(dāng)今世界，公認(rèn)有三個(gè)具規(guī)模效應(yīng)的大灣區(qū)：一個(gè)是以金融為特征的紐約灣區(qū)，一個(gè)是以科技為特征的舊金山灣區(qū)，一個(gè)是以產(chǎn)業(yè)為特征的東京灣區(qū)。伴隨長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展升級(jí)為國(guó)家戰(zhàn)略，中國(guó)國(guó)家層面上就形成了京津冀、粵港澳和長(zhǎng)三角這三個(gè)層級(jí)最高的大都市群。

　　其中，又可分成不同的大都市圈，如長(zhǎng)三角區(qū)域包括上海大都市圈、南京都市圈、杭州都市圈等。在長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展以及相關(guān)重點(diǎn)都市圈里，未來的發(fā)展趨勢(shì)都是破除行政壁壘，促進(jìn)資源和要素的流動(dòng)優(yōu)化，進(jìn)而提高整個(gè)區(qū)域的規(guī)模競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

　　國(guó)家發(fā)改委《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》明確提出，培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈，在符合土地用途管制前提下，允許都市圈內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨地區(qū)調(diào)劑。增減掛鉤是推進(jìn)工業(yè)用地減量化、農(nóng)民集中居住、郊野公園建設(shè)的核心政策工具。原來的政策設(shè)計(jì)以上海市級(jí)或區(qū)級(jí)為指標(biāo)調(diào)劑限制范圍，現(xiàn)在允許在都市圈范圍內(nèi)調(diào)劑指標(biāo)，將對(duì)上海現(xiàn)行土地整治模式產(chǎn)生重大影響。

　　在此大背景下，都市圈里不同等級(jí)城市之間的土地整治政策如何對(duì)接？不同城市的土地整治政策能否相互吸收、借鑒并發(fā)展成為具有顯著特色的大都市圈土地整治創(chuàng)新政策？這些都值得進(jìn)一步探討。

　　第二，整治對(duì)象從土地資源向國(guó)土資源轉(zhuǎn)變。

　　早在2011年編制“十二五”土地整治規(guī)劃時(shí)，上海就在全國(guó)率先提出全域綜合整治的戰(zhàn)略設(shè)想。在“十三五”土地整治規(guī)劃編制，尤其是郊野公園項(xiàng)目實(shí)施過程中，也逐級(jí)形成了大都市特色的“田水路林村廠”綜合整治體系。隨著國(guó)家自然資源管理思路的變化，即從資源要素分類分部門管理模式轉(zhuǎn)向更強(qiáng)調(diào)把資源要素看作具有內(nèi)在聯(lián)系的生態(tài)系統(tǒng)統(tǒng)一管理模式，整治對(duì)象將進(jìn)一步從“田水路林村廠”向“山水林田湖草生命共同體”轉(zhuǎn)變。

　　在長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展的大趨勢(shì)下，這種轉(zhuǎn)變可能會(huì)催生一些新的國(guó)土空間整治工程。比如，淀山湖水源地生態(tài)修復(fù)，既是涉及“水林田湖廠”的國(guó)土資源系統(tǒng)整治，需要相關(guān)部門的協(xié)作治理，又是涉及上海、浙江和江蘇不同行政區(qū)域的整治，需要跨區(qū)域、多部門的國(guó)土空間綜合治理。

　　第三，產(chǎn)權(quán)主體從二元分立向城鄉(xiāng)統(tǒng)一轉(zhuǎn)變。

　　在長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展進(jìn)程中，資源的自由流動(dòng)不可或缺。為此，需要進(jìn)一步打破城鄉(xiāng)分立的二元土地市場(chǎng)，激活存量巨大的農(nóng)村集體建設(shè)用地，包括經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和農(nóng)民宅基地。

　　全國(guó)人大常委會(huì)曾授權(quán)33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律的規(guī)定，并明確三條底線：土地公有制性質(zhì)不改變，耕地紅線不突破，農(nóng)民利益不受損。在這33個(gè)試點(diǎn)中，長(zhǎng)三角區(qū)域有4個(gè)，其中一個(gè)在上海松江，還有一個(gè)在浙江德清。

　　兩地作了積極探索，有相似點(diǎn)也有不同點(diǎn)。比如，德清通過“一村一梳理，一地一梳理”，摸清集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存量底數(shù)。這與上海的“一村一冊(cè)，一地一冊(cè)”相似。又如，德清試點(diǎn)分成就地入市和異地調(diào)整入市兩種渠道。其中的異地調(diào)整入市本質(zhì)上和上海減量化指標(biāo)調(diào)劑出讓是一樣的，區(qū)別在于前者承認(rèn)村集體產(chǎn)權(quán)主體地位，把收益直接給村集體，后者則是成本和收益都是區(qū)鎮(zhèn)政府在負(fù)擔(dān)，村集體獲得補(bǔ)償。

　　上海的減量化取得了積極成效，但也面臨成本等問題。這就帶來一個(gè)思考：長(zhǎng)三角區(qū)域城市建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)是一體化的必然趨勢(shì)，未來上海土地整治政策能不能在產(chǎn)權(quán)制度改革大趨勢(shì)下實(shí)現(xiàn)自我優(yōu)化？

　　第四，治理模式從政府主導(dǎo)向社區(qū)自主轉(zhuǎn)變。

　　土地整治與空間治理的區(qū)別之一，就在于治理強(qiáng)調(diào)多元主體的參與，包括不同層級(jí)的政府、不同的政府部門、中介組織、專家學(xué)者。當(dāng)然，最重要的還是社區(qū)和居民。

　　比如，上海的郊野公園項(xiàng)目是一類非常成功的整治項(xiàng)目。筆者在向美國(guó)、荷蘭、澳大利亞的學(xué)者介紹上海郊野公園時(shí)，這些專家最關(guān)注的是社區(qū)和居民怎么參與這個(gè)項(xiàng)目？他們?yōu)槭裁丛敢鈪⑴c這個(gè)項(xiàng)目？國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，社區(qū)自主和居民參與能夠很好地降低土地整治行政成本。這應(yīng)當(dāng)成為上海土地整治政策的發(fā)展趨勢(shì)之一。

　　第五，支持技術(shù)從地理信息向大數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變。

　　土地整治規(guī)劃和管理較早地應(yīng)用了地理信息系統(tǒng)和空間大數(shù)據(jù)，現(xiàn)在需要進(jìn)一步重視與人相關(guān)的大數(shù)據(jù)。比如，有學(xué)者利用手機(jī)數(shù)據(jù)、通勤數(shù)據(jù)等重新劃分長(zhǎng)三角區(qū)域的“實(shí)體城市”，直觀表現(xiàn)出區(qū)域一體化中的城市差異。

　　大數(shù)據(jù)對(duì)土地整治的影響主要是技術(shù)方面。比如，利用大數(shù)據(jù)來分析郊野公園的吸引力及覆蓋范圍，是只有本區(qū)的人使用，還是全市的人使用？能否吸引周邊城市的人？再如，在土地整治規(guī)劃、土地整治潛力評(píng)估的過程中，人口是特別重要的因素。以往，我們多是通過鎮(zhèn)村調(diào)查和農(nóng)戶抽樣來測(cè)算鄉(xiāng)村現(xiàn)在到底有多少常住人口，分析土地整治減量化的潛力有多大。這種方法的誤差比較大，通過大數(shù)據(jù)則可以較好地提供有效驗(yàn)證。